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公益訴訟護(hù)航傳統(tǒng)村落保護(hù)

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新聞內(nèi)容
2022年01月11日 星期二上一期下一期
公益訴訟護(hù)航傳統(tǒng)村落保護(hù)

    貴州榕江傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨

    近年來(lái),全國(guó)檢察機(jī)關(guān)每年辦理公益訴訟案件總量均逾10萬(wàn)件。從修改后民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)等4個(gè)領(lǐng)域,到英雄烈士保護(hù)法、安全生產(chǎn)法等相關(guān)規(guī)定,檢察公益訴訟的法定領(lǐng)域已達(dá)9個(gè)。這不僅是公益訴訟立法的發(fā)展和公益司法保護(hù)實(shí)踐的精進(jìn),也為解決‘公地悲劇’世界難題提供了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

    值得一提的是,近年的全國(guó)“兩會(huì)”期間,許多全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員專門就加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)等領(lǐng)域公益訴訟提出建議、提案。為此,檢察機(jī)關(guān)積極回應(yīng)代表、委員關(guān)切,充分發(fā)揮協(xié)作機(jī)制作用,通過(guò)開(kāi)展傳統(tǒng)村落保護(hù)等領(lǐng)域公益訴訟,共同推動(dòng)形成公益保護(hù)合力。

    法律監(jiān)督用心守護(hù)美麗鄉(xiāng)村

    《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》明確提出:“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察。建立公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享機(jī)制,加大生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓和英烈權(quán)益保護(hù)、未成年人權(quán)益保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度。積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍,探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),完善相關(guān)立法?!?/p>

    檢察公益訴訟,作為中國(guó)特色公益保護(hù)司法制度,其制度初衷是以法治思維和法治方式促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在保護(hù)傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌的工作中,一方面,檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮行政公益訴訟職能,通過(guò)訴前磋商、圓桌會(huì)議、公開(kāi)聽(tīng)證等方式,督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)厘清職能,全面履職,解決“九龍治水”難題。另一方面,檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮民事公益訴訟職能作用,對(duì)破壞、損毀傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌的當(dāng)事人或者單位提起民事公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟,要求其承擔(dān)相應(yīng)的公益損害賠償責(zé)任。

    最初探索開(kāi)展保護(hù)傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌公益訴訟工作時(shí),存在法律供給不足難題:總體法律依據(jù)不完善,在監(jiān)督范圍、立案標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查取證、訴訟等環(huán)節(jié)缺乏有效的實(shí)體和程序法律依據(jù),易產(chǎn)生分歧,影響辦案效果;在民事公益訴訟中,傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌的損害認(rèn)定、修復(fù)等缺乏科學(xué)評(píng)估方法或者可參照的標(biāo)準(zhǔn),增加調(diào)查取證、確定訴訟請(qǐng)求、執(zhí)行監(jiān)督的難度;一些傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)涉及歷史遺留民生問(wèn)題,如何在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文物保護(hù)、民生保障等方面有效協(xié)同多部門執(zhí)法整改,助力地方解決傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)工作中疑難雜癥,需要更多檢察智慧、監(jiān)督智慧。

    結(jié)合這幾年全國(guó)“兩會(huì)”期間相關(guān)全國(guó)人大代表建議、全國(guó)政協(xié)委員提案的辦理工作,檢察機(jī)關(guān)注重加強(qiáng)立法研究,共同推動(dòng)在修改文物保護(hù)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)時(shí),授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)妨害文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)利用、損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為,依法提起民事和行政公益訴訟。明確傳統(tǒng)村落“屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)組成部分的實(shí)物和場(chǎng)所”,適用文物保護(hù)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法予以系統(tǒng)保護(hù)。會(huì)同相關(guān)職能部門制定、完善傳統(tǒng)村落保護(hù)等領(lǐng)域的認(rèn)定范圍、申報(bào)條件和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),探索建立長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制。

    如今,根據(jù)行政訴訟法、民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護(hù)法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、英雄烈士保護(hù)法、安全生產(chǎn)法以及《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定,各地檢察機(jī)關(guān)積極作為,將保護(hù)傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌納入公益訴訟工作范疇,一些地方的檢察機(jī)關(guān)先后成立保護(hù)傳統(tǒng)村落公益訴訟工作專班,在當(dāng)?shù)夭渴痖_(kāi)展傳統(tǒng)村落保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng),對(duì)有地方特色、有代表性的傳統(tǒng)村落進(jìn)行全覆蓋調(diào)查,以期以點(diǎn)帶面,搶救傳統(tǒng)村落古建筑、古文物等。

    名村保護(hù)協(xié)同之訴以點(diǎn)帶面

    公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴,不是追責(zé)之訴。公益訴訟是以訴的形式履行法律監(jiān)督本職,講究系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,體現(xiàn)雙贏多贏共贏理念。守護(hù)鄉(xiāng)愁的公益訴訟亦然。

    在傳統(tǒng)村落保護(hù)公益訴訟領(lǐng)域,多彩貴州可謂一枝獨(dú)秀。

    貴州省累計(jì)列入《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》的村寨數(shù)量,位居全國(guó)第一。納入《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》的傳統(tǒng)村落屬于環(huán)境保護(hù)法第二條中列明的“環(huán)境”范疇,是影響人類生存和發(fā)展的人文遺跡。傳統(tǒng)村落具有豐富的歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和獨(dú)特的民族地域特色,是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要組成部分。地方政府及其相關(guān)職能部門對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)未依法履行監(jiān)管、保護(hù)職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮行政公益訴訟職能督促其依法履職。對(duì)具有一定普遍性的問(wèn)題,可以結(jié)合辦案促進(jìn)相關(guān)政策轉(zhuǎn)化和地方立法完善,真正做好公益訴訟的“后半篇文章”。

    在貴州省黔東南苗族侗族自治州,有409個(gè)村入選《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》,包括榕江縣栽麻鎮(zhèn)宰蕩侗寨、歸柳侗寨。2018年3月,黔東南州檢察機(jī)關(guān)部署開(kāi)展傳統(tǒng)村落保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng),榕江縣人民檢察院在專項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn),栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳兩個(gè)侗寨存在有效保護(hù)不力問(wèn)題。

    2018年5月,榕江縣人民檢察院向榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府發(fā)出訴前檢察建議。2018年12月,榕江縣人民檢察院根據(jù)行政訴訟集中管轄的規(guī)定,向黎平縣人民法院提起行政公益訴訟,請(qǐng)求確認(rèn)榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨和歸柳侗寨不依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法;判令榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)破壞中國(guó)傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨、歸柳侗寨整體風(fēng)貌的違法行為依法履行監(jiān)管職責(zé)。2019年2月,黎平縣人民法院公開(kāi)審理此案后當(dāng)庭判決,支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求。得到法院裁判支持后,促成有關(guān)職能部門開(kāi)展聯(lián)合整治,拆除多處違章建筑。

    此案先后獲評(píng)最高人民檢察院發(fā)布的檢察公益訴訟全面實(shí)施兩周年典型案例和第二十九批指導(dǎo)性案例。檢察機(jī)關(guān)持續(xù)深化推進(jìn)辦案效果,為政策轉(zhuǎn)化和地方立法完善提供了實(shí)證。榕江縣人民檢察院與縣自然資源、住建、規(guī)劃等部門溝通,邀請(qǐng)專家論證,推動(dòng)制定《侗族民居修繕與建設(shè)導(dǎo)引》。同時(shí),指導(dǎo)兩村委會(huì)將傳統(tǒng)村落保護(hù)納入村規(guī)民約。榕江縣人民檢察院還對(duì)全縣16個(gè)傳統(tǒng)村落逐一走訪并形成調(diào)研報(bào)告,得到縣委、人大、政府、政協(xié)的重視支持,監(jiān)督中,榕江縣人民政府發(fā)布《榕江縣傳統(tǒng)村落保護(hù)管理辦法(試行)》。

    黔東南州人民檢察院則就專項(xiàng)行動(dòng)向州人大專題報(bào)告,并提出地方立法完善建議。2020年4月,《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護(hù)條例》修訂審議通過(guò),確立分級(jí)分類保護(hù)原則,進(jìn)一步明確各相關(guān)部門職責(zé),并增設(shè)規(guī)定:“檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或行政不作為,破壞傳統(tǒng)村落、損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的,可以依法提起行政公益訴訟”,探索出一條從實(shí)踐辦案到推動(dòng)立法完善的公益保護(hù)路徑。

    在貴州省天柱縣,縣人民檢察院針對(duì)當(dāng)?shù)?個(gè)納入《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》的苗族侗族村寨消防基礎(chǔ)設(shè)施改造工程建設(shè)滯后問(wèn)題,依法向當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議,并持續(xù)開(kāi)展“回頭看”,督促完成相關(guān)消防設(shè)施改造工程的立項(xiàng)、招投標(biāo)、施工規(guī)劃設(shè)計(jì)等工作。

    在貴州省雷山縣、鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣、紫云苗族布依族自治縣,檢察機(jī)關(guān)同樣擔(dān)當(dāng)作為,用公益訴訟護(hù)航傳統(tǒng)村落保護(hù),為美麗家園守住鄉(xiāng)愁。

    檢察建議督促保護(hù)特色民居

    公益訴訟檢察工作全面推開(kāi)以來(lái),各地檢察機(jī)關(guān)依法履職、積極作為,在傳統(tǒng)村落保護(hù)等領(lǐng)域積極穩(wěn)妥探索實(shí)踐,成效可謂立竿見(jiàn)影。

    在彩云之南,為留住美麗鄉(xiāng)愁,檢察機(jī)關(guān)同樣在路上。2018年以來(lái),云南省麗江市、保山市及臨滄市3個(gè)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)先后辦理多起古城古村落保護(hù)公益訴訟案件。保山市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展“美麗鄉(xiāng)村”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng),涉及“一水兩污”“傳統(tǒng)村落補(bǔ)助資金”等項(xiàng)目;臨滄市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展“留住鄉(xiāng)愁——國(guó)有文物保護(hù)和傳統(tǒng)村落保護(hù)”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng);麗江市檢察機(jī)關(guān)針對(duì)轄區(qū)內(nèi)古城傳統(tǒng)建筑受破壞、新增建筑影響古城整體風(fēng)貌等問(wèn)題,主動(dòng)走訪、約談相關(guān)職能部門,推動(dòng)古城傳統(tǒng)民居和水資源等保護(hù)工作。

    在八閩大地,福建省泉州市檢察機(jī)關(guān)以助力“泉州:宋元中國(guó)的世界海洋商貿(mào)中心”申遺為契機(jī)和抓手,部署開(kāi)展“古城文物保護(hù)”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)和“活態(tài)古城 生態(tài)泉州”公益訴訟檢察活動(dòng),將文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、安全生產(chǎn)等新領(lǐng)域拓展探索有機(jī)結(jié)合,并配套相關(guān)銜接協(xié)作機(jī)制。福建省福州市檢察機(jī)關(guān)圍繞福州舉辦第44屆世界遺產(chǎn)大會(huì)的中心工作,出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展“福州古厝”暨不可移動(dòng)文物保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)實(shí)施方案》,細(xì)化服務(wù)保障措施。

    贛南客家圍屋是贛南客家人聚族而居建設(shè)的特色民居,系“中國(guó)五大特色民居建筑”之一。2020年,江西省龍南縣撤縣改市。但在撤縣改市前的2019年5月,龍南縣人民檢察院就以貫徹落實(shí)《贛南客家圍屋保護(hù)條例》為契機(jī),針對(duì)地方人大代表交辦的“里仁鎮(zhèn)漁仔潭圍和沙壩圍無(wú)人管理,有安全隱患,希望檢察院加強(qiáng)公益保護(hù)”線索,對(duì)客家圍屋保護(hù)公益訴訟案立案調(diào)查。2019年7月,龍南縣人民檢察院向龍南縣文化廣電新聞出版旅游局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議,并以公開(kāi)宣告的方式送達(dá),建議其依法履行贛南客家圍屋保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。隨后,該院還督促協(xié)同有關(guān)部門共同推動(dòng)客家圍屋保護(hù)措施落到實(shí)處。2020年12月,該案入選最高人民檢察院發(fā)布的10起文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例。

    無(wú)獨(dú)有偶。湖北省恩施市人民檢察院辦理的“督促保護(hù)崔家壩鎮(zhèn)鴉鵲水村滾龍壩組傳統(tǒng)村落行政公益訴訟案”,同樣入選2020年12月最高人民檢察院發(fā)布的10起文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例,而且該案同樣也是公開(kāi)送達(dá)訴前檢察建議。

    崔家壩鎮(zhèn)原滾龍壩村(現(xiàn)為鴉鵲水村滾龍壩組)以古建筑群、古墓葬聞名遐邇。該村2007年被建設(shè)部、國(guó)家文物局公布為歷史文化名村,2012年被列入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化部、財(cái)政部公布的第一批《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》。滾龍壩古建筑群還被列為省級(jí)文物保護(hù)單位。近年,該傳統(tǒng)村落民居遭受不同程度損壞,古墓葬群被多次非法盜掘,養(yǎng)殖污染破壞生態(tài)環(huán)境。恩施市人民檢察院接到村民舉報(bào)后,遂于2020年5月立案調(diào)查,并于當(dāng)月以公開(kāi)送達(dá)的方式向崔家壩鎮(zhèn)政府、恩施市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、恩施市文化和旅游局發(fā)出訴前檢察建議,督促在各自的職責(zé)范圍內(nèi)依法履職,保護(hù)好歷史文化名村。

    “倚港結(jié)村落,荻葦滿溪生。”這句詩(shī)一語(yǔ)道盡浙江省湖州市南潯區(qū)和孚鎮(zhèn)荻港村小橋流水伴人家的江南風(fēng)情。素有宋風(fēng)遺韻的荻港村,不僅入選第一批《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》,躋身歷史文化名村行列,2017年其“?;~(yú)塘系統(tǒng)”還被聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織列入“全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄”。近年,因日常監(jiān)管保護(hù)不力,荻港村傳統(tǒng)村落遭受不同程度侵害。湖州市南潯區(qū)人民檢察院依法履職成立辦案小組,根據(jù)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》規(guī)定,于2021年2月向南潯區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)出訴前檢察建議,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)全面整治破壞古村落歷史風(fēng)貌問(wèn)題,讓村落留得住鄉(xiāng)韻,讓人們記得住鄉(xiāng)愁。

    公益訴訟,成為助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興、服務(wù)高水平建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化共同富裕示范樣本的重要一環(huán)……(據(jù)《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》)