11月7日是個(gè)周日，任克義一直忙到將近晚上10點(diǎn)。作為山西省運(yùn)城市稷山縣藍(lán)天救援隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，他帶隊(duì)員們走訪(fǎng)了荊平村19個(gè)家庭，給孩子分發(fā)過(guò)冬衣物和文具。與統(tǒng)一發(fā)放的救災(zāi)物資不同，這些衣服是孩子們自己挑選的。

    10月2日夜間至6日，山西大部分地區(qū)出現(xiàn)極端強(qiáng)降水天氣，洪澇災(zāi)害引發(fā)關(guān)注。而稷山縣的雨從8月下旬就開(kāi)始了，這個(gè)縣城毗鄰汾河，降雨時(shí)大時(shí)小，最終導(dǎo)致汾河堤壩被洪水沖垮。搶險(xiǎn)救災(zāi)熱搜過(guò)后，災(zāi)后重建工作還在持續(xù)。

    這批過(guò)冬衣物由伙伴機(jī)構(gòu)籌款支持，來(lái)自河南鄭州的韓青團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)屬地合作伙伴共同發(fā)放。韓青團(tuán)隊(duì)在多次重大災(zāi)情中都組織了物資募捐，在這方面頗有經(jīng)驗(yàn)，但他并沒(méi)有登記成為公益組織，而是每次視情況掛靠在其他的注冊(cè)機(jī)構(gòu)中，作為其中一個(gè)項(xiàng)目?！爸饕菫榱吮３朱`活性，如果我在鄭州某個(gè)區(qū)正式注冊(cè)，原則上我只能在該地提供服務(wù)，但救災(zāi)本身是一個(gè)跨區(qū)域的工作?！彼f(shuō)。

    這些“煩惱”等待著推進(jìn)。全國(guó)人大常委會(huì)慈善法執(zhí)法檢查報(bào)告也以相當(dāng)篇幅，闡述了慈善法在救助自然災(zāi)害等突發(fā)事件中面臨的挑戰(zhàn)，呼吁修訂解決其中的突出問(wèn)題。

    政策支持需進(jìn)一步落實(shí)

    藍(lán)天救援隊(duì)是出現(xiàn)在很多救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的醒目身影，在全國(guó)有近800支有品牌授權(quán)的救援隊(duì)，知名度很高，但最近他們也面臨一些與韓青類(lèi)似的尷尬。

    10月14日，北京市民政局官網(wǎng)發(fā)布行政處罰公示，藍(lán)天救援隊(duì)的創(chuàng)始隊(duì)北京隊(duì)被處以警告、責(zé)令限期停止活動(dòng)六個(gè)月并罰款二萬(wàn)元的處罰。原因是其存在違規(guī)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的行為，違反了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十三條的規(guī)定。同時(shí)存在不具有公開(kāi)募捐資格開(kāi)展公開(kāi)募捐的行為，違反慈善法第二十六條規(guī)定。

    北京藍(lán)天救援隊(duì)總指揮張勇此前接受媒體采訪(fǎng)時(shí)解釋?zhuān)裾值男姓幜P認(rèn)定北京藍(lán)天救援隊(duì)設(shè)立了7支地區(qū)救援隊(duì)及一個(gè)皮卡機(jī)動(dòng)隊(duì)，屬于違規(guī)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的行為，“北京這么大，我們開(kāi)展服務(wù)得有各個(gè)組，這么多年約定俗成以行政區(qū)劃來(lái)稱(chēng)呼，比如在豐臺(tái)的行動(dòng)組就叫豐臺(tái)藍(lán)天救援隊(duì)，我以前從來(lái)都沒(méi)考慮過(guò)這個(gè)問(wèn)題”。而原則上，這些行動(dòng)組應(yīng)當(dāng)在豐臺(tái)等各個(gè)區(qū)分別登記。

    2008年被稱(chēng)為“中國(guó)志愿服務(wù)元年”，汶川地震后慈善組織呈現(xiàn)井噴式發(fā)展。在《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和公益事業(yè)捐贈(zèng)法等實(shí)施經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2016年慈善法出臺(tái)。

    “慈善法醞釀時(shí)間近10年，歷程較為曲折，爭(zhēng)議一直不斷。一個(gè)核心爭(zhēng)議是究竟采取監(jiān)管規(guī)制還是鼓勵(lì)發(fā)展的思路?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)中國(guó)公益事業(yè)發(fā)展研究院院長(zhǎng)徐家良參與了慈善法草案專(zhuān)家意見(jiàn)稿的起草，他回憶，“比較大的爭(zhēng)議還有兩個(gè)，一是慈善屬于社會(huì)做的，還是屬于政府做的，如果政府也要做，做多少。二是慈善由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)做，還是各個(gè)主體自己來(lái)做?！弊詈蠡具_(dá)成的一致意見(jiàn)是，要在促進(jìn)鼓勵(lì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)管，政府仍保留一部分慈善事務(wù)，大部分由社會(huì)來(lái)做，也明確了由慈善組織作為專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員來(lái)做，同時(shí)不排除其他主體參與。

    在今年全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)法律修訂后，數(shù)次專(zhuān)家研討會(huì)呈現(xiàn)的共識(shí)是，慈善法的效能還需進(jìn)一步激發(fā)。“公眾參與仍然沒(méi)有得到徹底釋放，國(guó)內(nèi)的整體捐贈(zèng)規(guī)模沒(méi)有顯著提升，與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)不成比例，慈善組織認(rèn)定積極性不高?！毙旒伊颊f(shuō)。

    他感到有一些條款需要與時(shí)俱進(jìn)，“比如慈善法規(guī)定，年度管理費(fèi)用不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%。對(duì)于大量小機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一年的經(jīng)費(fèi)可能不到100萬(wàn)元，那么員工的費(fèi)用就只有10萬(wàn)元，連一個(gè)全職員工都雇不來(lái)。”

    此外，已經(jīng)出臺(tái)的一系列激勵(lì)優(yōu)惠政策需進(jìn)一步落實(shí)。北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院院長(zhǎng)助理兼慈善研究中心主任黃浠鳴舉例，慈善法立法的目標(biāo)之一是破除雙管理體制，促進(jìn)慈善組織在民政部門(mén)直接登記，也就是不再需要有業(yè)務(wù)主管部門(mén)。但實(shí)踐中，慈善組織的三類(lèi)基本形式基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)階段登記、設(shè)立還是需要依托《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》進(jìn)行管理，仍需業(yè)務(wù)主管部門(mén)。

    這三大條例中，制定相對(duì)較晚的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》也已施行17年，很多規(guī)定適應(yīng)不了現(xiàn)在的需求，但是慈善法出臺(tái)之后三大條例并未修訂出臺(tái)，因此需要新的社會(huì)組織管理?xiàng)l例等配套文件，落實(shí)慈善組織應(yīng)獲得的制度保障。

    完善應(yīng)急狀態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制

    每遇重大災(zāi)情，社會(huì)力量都會(huì)被極大激活，公益事業(yè)承載著社會(huì)期待，重要性愈加凸顯。

    “慈善法更多關(guān)注了常態(tài)下的慈善行為，但對(duì)于應(yīng)急狀態(tài)只有原則性規(guī)定，政府部門(mén)如何建立協(xié)調(diào)機(jī)制，如何去動(dòng)員社會(huì)力量參與，在執(zhí)行層面還缺少具體規(guī)范。”黃浠鳴認(rèn)為，要在應(yīng)急狀態(tài)下做得好，必須在常態(tài)時(shí)形成社會(huì)力量參與的制度性安排。

    這種合力往往是救災(zāi)中容易缺乏的：政府部門(mén)與慈善力量應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制不足，社會(huì)組織之間溝通不夠充分，由此形成的信息壁壘影響著救援效率?！氨热缭跒槟呈∧季钑r(shí)，剛開(kāi)始我們花了很多時(shí)間去核實(shí)網(wǎng)上流傳的求助信息，有的求助人可能一天會(huì)收到很多不同組織的核實(shí)電話(huà)?！表n青說(shuō)，首先要弄清楚一個(gè)地方到底需要什么物資，而且還要不斷更新，不同階段所需物資是不一樣的。如果有的地方救援人員和物資扎堆，有的地方長(zhǎng)時(shí)間無(wú)人抵達(dá)，會(huì)造成巨大的物資和人力浪費(fèi)。

    各方呼吁，應(yīng)將社會(huì)力量納入各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案。此次稷山藍(lán)天救援隊(duì)在救災(zāi)過(guò)程中，與當(dāng)?shù)貞?yīng)急部門(mén)形成了響應(yīng)報(bào)備、領(lǐng)受任務(wù)機(jī)制。但在其他救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，這并非常態(tài)。

    社會(huì)力量還應(yīng)有更大發(fā)揮空間?！熬栀?zèng)物資如果只由紅十字會(huì)或者慈善總會(huì)等統(tǒng)一接收、統(tǒng)一分配，雖然便于管理、掌握信息，但透明度不夠高，分發(fā)效率也比較低?！辈簧賲⑴c了救援救災(zāi)的一線(xiàn)工作人員表示，基層在分配任務(wù)時(shí)還會(huì)面臨一些實(shí)際問(wèn)題，比如一個(gè)村子接到的物資不夠覆蓋全村，誰(shuí)先發(fā)誰(shuí)后發(fā)都不合適，有時(shí)就會(huì)暫不發(fā)放。

    協(xié)作問(wèn)題也引起了業(yè)內(nèi)的重視。據(jù)南都基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)彭艷妮介紹，2013年雅安地震后，中國(guó)扶貧基金會(huì)、南都基金會(huì)等共同發(fā)起“基金會(huì)救災(zāi)協(xié)調(diào)會(huì)”平臺(tái)，促進(jìn)政府救災(zāi)計(jì)劃與基金會(huì)救災(zāi)行動(dòng)的融合互補(bǔ)，促進(jìn)基金會(huì)之間互通信息。2020年新冠肺炎疫情嚴(yán)重時(shí)，依托于該平臺(tái)，一些長(zhǎng)期關(guān)注應(yīng)急領(lǐng)域的社會(huì)組織也加入進(jìn)來(lái)，形成了更大的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

    加強(qiáng)慈善組織支持機(jī)制建設(shè)

    2018年，中國(guó)應(yīng)急管理體制重構(gòu)，在整合多個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的職責(zé)后，國(guó)家應(yīng)急管理部掛牌成立，應(yīng)急管理體系和能力大步邁向現(xiàn)代化。社會(huì)應(yīng)急救援力量的輔助定位更加明確，但目前專(zhuān)業(yè)的救援組織，尤其是有救災(zāi)搶險(xiǎn)能力的組織數(shù)量不足。它們需要被納入完整的救援體系中，得到專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，并找到穩(wěn)定資金來(lái)源。

    應(yīng)急救援是非常依賴(lài)專(zhuān)業(yè)能力的領(lǐng)域，日常需要大量的技能訓(xùn)練。任小倫是河南鄭州金水區(qū)藍(lán)天救援隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，先后參加了河南、山西洪災(zāi)救援。他介紹，有的隊(duì)員要會(huì)操作救生艇，有的要會(huì)使用聲納系統(tǒng)進(jìn)行水下探測(cè)，同時(shí)整個(gè)隊(duì)伍要經(jīng)過(guò)體能考核，具有急救員資格、無(wú)線(xiàn)電執(zhí)照等。除了掌握專(zhuān)業(yè)技能，還要服務(wù)足夠時(shí)長(zhǎng)。而目前國(guó)內(nèi)一些社會(huì)救援力量得不到有效訓(xùn)練，在救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)了救援隊(duì)本身還需要救援的情形。

    為了提高隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性，以稷山縣藍(lán)天救援隊(duì)為例，當(dāng)?shù)貞?yīng)急部門(mén)、藍(lán)天救援隊(duì)等組織了一些培訓(xùn)，但是費(fèi)用需要自理，因此資金問(wèn)題成為隊(duì)員流失的最大原因。

    任小倫坦言，他們的救生艇是隊(duì)員自己籌款買(mǎi)的。平時(shí)參與救援的食宿、路費(fèi)也都是自理。而稷山縣藍(lán)天救援隊(duì)還沒(méi)有救生艇等設(shè)備，需要時(shí)只能請(qǐng)鄰縣的救援隊(duì)幫忙。

    彭艷妮指出，目前資助型基金會(huì)數(shù)量極少，其他類(lèi)型的社會(huì)組織往往要從其他渠道籌款。除了自籌，部分資金還來(lái)源于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)以及企業(yè)或個(gè)人捐贈(zèng)。

    目前在災(zāi)害較為頻發(fā)的四川成都，當(dāng)?shù)胤勒饻p災(zāi)局為四川藍(lán)天救援隊(duì)提供了可涵蓋人員保險(xiǎn)、訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)以及行政成本的費(fèi)用，但這種作法并不普遍。全國(guó)人大常委會(huì)慈善法執(zhí)法檢查報(bào)告也指出，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持慈善組織的機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。

    彭艷妮與黃浠鳴都提到了社會(huì)意識(shí)。災(zāi)害發(fā)生時(shí)，會(huì)收到大量捐款，但這些都是賑災(zāi)專(zhuān)款。黃浠鳴感慨，救援力量不可能是災(zāi)害出現(xiàn)的時(shí)候就能自然出現(xiàn)的，前期的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)警，后期的災(zāi)后重建，沒(méi)有那么多目光關(guān)注，投入的力量也不夠。在應(yīng)急狀態(tài)下，大家覺(jué)得需要平臺(tái)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)，但建設(shè)是長(zhǎng)期性的。

    （據(jù)《光明日?qǐng)?bào)》）