當(dāng)污染與安全的威脅來(lái)自河的上游、湖的對(duì)岸、鐵路的兩側(cè)，分屬于不同的行政區(qū)劃，怎么辦？地理生態(tài)系統(tǒng)往往模糊了行政區(qū)劃的邊界，給生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護(hù)、治理與追責(zé)帶來(lái)障礙。這個(gè)問(wèn)題，在過(guò)去幾年間困擾過(guò)無(wú)數(shù)的公益訴訟檢察官。

    習(xí)近平總書記在西藏考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，加強(qiáng)重要江河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，統(tǒng)籌水資源合理開發(fā)利用和保護(hù)，守護(hù)好這里的生靈草木、萬(wàn)水千山?！?/p>

    全國(guó)檢察機(jī)關(guān)落實(shí)習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，探索了機(jī)制。

    生長(zhǎng)的島嶼和潛伏的危機(jī)

    2019年初，開頭的那個(gè)問(wèn)題就困擾著上海市崇明區(qū)檢察院公益訴訟檢察官俞歡。彼時(shí)有舉報(bào)信稱，崇明島東風(fēng)西沙水源地存在著嚴(yán)重的生態(tài)安全威脅。

    “威脅”來(lái)自鄰省。原來(lái)，早在2017年12月，江蘇省海門市（注：現(xiàn)已經(jīng)更名為南通市海門區(qū)）交通局向海門市江山公司發(fā)放了港口經(jīng)營(yíng)許可，由該公司負(fù)責(zé)海門水上臨時(shí)過(guò)駁區(qū)經(jīng)營(yíng)管理。江山公司在距崇明島東風(fēng)西沙水庫(kù)不足10公里的上海市白茆沙北水道兩側(cè)從事砂石過(guò)駁作業(yè)，作業(yè)區(qū)共有浮吊40多臺(tái)，作業(yè)船只長(zhǎng)期在30至40艘，高峰時(shí)段有近百艘，船舶可能發(fā)生違章停泊、擱淺、不按規(guī)定處理生活垃圾、海輪違法過(guò)駁等情形，對(duì)東風(fēng)西沙水源地存在污染風(fēng)險(xiǎn)。

    然而，“問(wèn)題在水里，根源在陸上?！背缑鲘u有著十分特殊的地理位置和行政區(qū)劃，崇明本島的大部分區(qū)域歸屬于上海；而原來(lái)歸于海門的海永鎮(zhèn)和江蘇省啟東市的啟隆鎮(zhèn)，近年來(lái)由于泥沙淤積已與崇明本島連在一起，形成了獨(dú)特的“一島兩省三地”。

    正是這種特殊造成俞歡的困擾：海門過(guò)駁區(qū)水域在海事區(qū)劃上歸江蘇海事局管轄，而東風(fēng)西沙水源地則歸屬于上海市崇明區(qū)，崇明區(qū)檢察院對(duì)這起案件有管轄權(quán)嗎？

    考慮到該案原則上應(yīng)由海門市檢察院管轄，但由于主要受害地在崇明，關(guān)乎崇明近70萬(wàn)老百姓的飲用水安全，崇明具有更強(qiáng)的解決問(wèn)題的迫切性。2020年1月14日，最高檢將該案跨省指定至崇明區(qū)檢察院管轄。

    跨省域公益訴訟既要考慮前期啟動(dòng)階段要排除地方干擾的因素，又要考慮后期具體修復(fù)得依靠地方推動(dòng)落實(shí)的問(wèn)題。為此，崇明區(qū)檢察院在辦理該案過(guò)程中，與海門市檢察機(jī)關(guān)密切配合。兩院3次赴海門市交通局、江山公司等單位調(diào)查核實(shí)過(guò)駁區(qū)設(shè)立許可、推進(jìn)措施等情況，召開了兩次磋商會(huì)議，最終會(huì)簽了檢察公益訴訟訴前磋商備忘錄。

    該案在最高檢第八檢察廳指導(dǎo)下，在江蘇省檢察院支持下，成為滬蘇合作成功辦理的首例涉長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶跨省域行政公益訴訟案件。

    截至2020年6月，海門市交通局依法注銷到期的且不再受理新的浮吊作業(yè)船只港口經(jīng)營(yíng)許可，江山公司也終止了過(guò)駁作業(yè)，實(shí)現(xiàn)了海門水上臨時(shí)過(guò)駁區(qū)取締目標(biāo)。

    為什么要跨區(qū)域？

    “跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察協(xié)作，是近年來(lái)最高檢指導(dǎo)推進(jìn)破解生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域治理老大難問(wèn)題的重要舉措。”最高檢第八檢察廳檢察官邱景輝告訴記者。

    檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是黨的十八屆四中全會(huì)作出的一項(xiàng)重大部署，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要制度安排。2017年7月1日，修訂后的民事訴訟法、行政訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟檢察工作的職責(zé)，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)是公益訴訟檢察工作的重要內(nèi)容。

    然而，自然環(huán)境水體、生物的流動(dòng)性和立體性使得傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的司法管轄遭遇了挑戰(zhàn)。有學(xué)者撰文指出：“以行政區(qū)劃作為環(huán)境司法管轄的基礎(chǔ)，實(shí)際上人為割裂了環(huán)境保護(hù)的空間維度，使得司法權(quán)的配置與生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律相割裂，導(dǎo)致跨行政區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題無(wú)論是在行政執(zhí)法層面還是司法層面都不易得到解決?！?/p>

    最先開展跨區(qū)域協(xié)作實(shí)踐的是長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境公益訴訟。為全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神，2019年初，最高檢提出“強(qiáng)化系統(tǒng)思維，多層級(jí)推進(jìn)跨區(qū)域一體化辦案?！彪S后，最高檢出臺(tái)了《關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)辦理長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》。

    值得注意的是，這種跨區(qū)域協(xié)作的公益訴訟辦案方式與環(huán)境保護(hù)法的理念一脈相承。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二十條明文規(guī)定：“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施?！?/p>

    檢察工作不斷前行，結(jié)合自身司法實(shí)踐探索，確保環(huán)境保護(hù)法相關(guān)制度設(shè)計(jì)不離初衷，體現(xiàn)中國(guó)特色。今年7月1日起正式實(shí)施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》將跨區(qū)域管轄予以正式確認(rèn)，其第十七條明確指出，最高檢、省級(jí)人民檢察院和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院可以根據(jù)跨區(qū)域協(xié)作工作機(jī)制規(guī)定，將案件指定或移送相關(guān)人民檢察院跨行政區(qū)劃管轄。基層人民檢察院可以根據(jù)跨區(qū)域協(xié)作工作機(jī)制規(guī)定，將案件移送相關(guān)人民檢察院跨行政區(qū)劃管轄。

    1省和7省的對(duì)話

    “君住長(zhǎng)江頭，我住長(zhǎng)江尾?！睆某缑鲘u溯江而上，地處長(zhǎng)江和黃河干流流經(jīng)地的四川是一個(gè)極具地理標(biāo)志性的省份。

    與重慶、陜西、甘肅同飲的嘉陵江，與西藏、青海共享的青藏高原，與甘肅共護(hù)的若爾蓋濕地，與陜西、甘肅毗鄰的大熊貓國(guó)家公園，與云南相望的瀘沽湖，與貴州、云南相連的赤水河……四川省檢察院第八檢察部副主任余晶晶嫻熟地向記者介紹起四川與周邊7省交界處的自然生態(tài)環(huán)境，嘴里不時(shí)地蹦出一些地理專業(yè)名詞。

    赤水河是長(zhǎng)江上游重要支流，流經(jīng)云貴川三省，是四渡赤水的“英雄河”，也是生產(chǎn)茅臺(tái)、郎酒的“美酒河”。2019年3月18日，貴州省習(xí)水縣檢察院在巡河過(guò)程中發(fā)現(xiàn)河對(duì)岸四川省古藺縣太平鎮(zhèn)團(tuán)結(jié)村一企業(yè)違法排污污染赤水河，并于次日將線索移送古藺縣檢察院。古藺縣檢察院隨即立案調(diào)查，查明因古藺縣生態(tài)環(huán)境局怠于履職導(dǎo)致滲漏的污水流入赤水河，于是向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。

    2020年12月9日，四川涪江三星電站附近一采砂船在作業(yè)過(guò)程中發(fā)生柴油泄漏，事發(fā)點(diǎn)距離下游國(guó)考玉溪斷面（國(guó)家地表水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)被稱為國(guó)考斷面）14公里，事發(fā)地水域有重慶市潼南區(qū)米心鎮(zhèn)飲用水水源地。重慶市潼南區(qū)檢察院根據(jù)與四川省蓬溪縣檢察院等檢察機(jī)關(guān)會(huì)簽的《涪江、瓊江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟檢察工作協(xié)作意見》，將案件線索移送蓬溪縣檢察院辦理。蓬溪縣檢察院當(dāng)即前往現(xiàn)場(chǎng)，通過(guò)開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、調(diào)取應(yīng)急監(jiān)測(cè)報(bào)告、與相關(guān)部門交流意見等形式查清污染事實(shí)，及時(shí)消除污染隱患，并開展行政公益訴訟立案調(diào)查，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門在船舶污染防治、河長(zhǎng)制履行和河道采砂管理等方面存在履職不到位的情形，隨即向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議。

    大熊貓國(guó)家公園橫跨川陜甘三省。四川省青川縣檢察院在辦理首例大熊貓棲息地保護(hù)行政公益訴訟案后，于2020年9月15日，與四川省平武縣檢察院、甘肅省文縣檢察院及大熊貓國(guó)家公園廣元管理分局唐家河站、綿陽(yáng)管理分局平武總站和大熊貓祁連山國(guó)家公園甘肅省管理局白水江分局簽訂《關(guān)于建立大熊貓國(guó)家公園跨區(qū)域保護(hù)協(xié)作機(jī)制的意見》，兩地共同開展實(shí)地走訪、調(diào)查取證工作，保護(hù)大熊貓及其棲息地。

    以案件為標(biāo)桿，以機(jī)制為引擎。據(jù)了解，2019年以來(lái)，四川與渝、黔、滇、藏、青、陜、甘等?。▍^(qū)、市）就長(zhǎng)江、黃河、金沙江、赤水河生態(tài)環(huán)境保護(hù)分別建立了跨區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制，辦理跨區(qū)域公益訴訟案件44件。

    “沒(méi)有一個(gè)地理空間是單獨(dú)存在的?！庇嗑ЬЦ袊@：“理想的野生動(dòng)植物棲息地是完整的，而不能是碎片化的。生態(tài)保護(hù)需要源頭治理、系統(tǒng)治理和全面治理，不能各自為政，也不能單獨(dú)抽離出來(lái)，需要所有力量的合作推動(dòng)?！?/p>

    從生態(tài)環(huán)保到鐵路安全

    今年9月，最高檢發(fā)布了第二十九批指導(dǎo)性案例，旨在“將地方實(shí)踐中相對(duì)比較成熟的有益探索總結(jié)提煉成具有普遍意義的指導(dǎo)性規(guī)則，能夠指導(dǎo)、規(guī)范和引領(lǐng)辦案實(shí)踐”。其中，就有一起跨區(qū)域協(xié)作公益訴訟案例。

    鄭西高鐵穿越河南、陜西兩省，是中原大地的交通要路。然而，河南省三門峽市陜州區(qū)菜園鄉(xiāng)、湖濱區(qū)交口鄉(xiāng)部分村民在南交口大橋橋梁南北兩側(cè)、距橋墩不足100米處，分別修路筑壩、填土造田，造成橋梁南側(cè)（上游）塘壩內(nèi)蓄水約1萬(wàn)立方米，存在汛期潰壩沖擊橋梁的風(fēng)險(xiǎn)；北側(cè)（下游）形成堰塞湖，浸泡高鐵橋墩，造成高鐵運(yùn)營(yíng)重大安全隱患。該案由河南省檢察院指定鄭州鐵路運(yùn)輸分院管轄。

    經(jīng)過(guò)調(diào)查，鄭州鐵路運(yùn)輸分院依法向三門峽市政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議：一是督促行政主管部門、國(guó)土資源主管部門和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門全面履行法定職責(zé)，對(duì)上下游填土筑壩、修建影響高鐵橋梁安全設(shè)施的行為依法進(jìn)行處罰。二是制定符合鐵路安全標(biāo)準(zhǔn)的根本性整治方案，消除高鐵運(yùn)營(yíng)安全隱患。

    跨越山水守護(hù)你

    三年來(lái)，檢察系統(tǒng)在跨區(qū)域公益訴訟協(xié)作方面取得斐然的成績(jī)。最高檢運(yùn)籌帷幄，從國(guó)家層面對(duì)跨區(qū)域公益訴訟協(xié)作機(jī)制進(jìn)行確認(rèn)與推動(dòng)，2019年12月直接立案辦理了水域跨越廣西、云南、貴州三?。▍^(qū)）的萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案，今年4月又決定對(duì)山東、江蘇、河南、安徽交界處的南四湖流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題立案。各省級(jí)、市級(jí)檢察院積極加強(qiáng)與周邊省市的協(xié)作機(jī)制建設(shè)，籌劃具備典型區(qū)域特色的跨區(qū)域公益訴訟協(xié)作機(jī)制?；鶎釉和ㄟ^(guò)辦理一批有影響力的案件樹立實(shí)踐標(biāo)桿。

    “崇明島的案件我們前后辦了兩年，因?yàn)橐咔樵偌由峡鐓^(qū)域，作為基層院感覺(jué)難度比較大?！奔词挂呀?jīng)結(jié)案一段時(shí)間了，俞歡提起來(lái)依然感慨萬(wàn)分：“遇到過(guò)很多當(dāng)時(shí)還在探索階段的法律問(wèn)題，例如因?yàn)閾p害還未發(fā)生，在認(rèn)定損害發(fā)生的因果關(guān)系時(shí)分歧就很大。也涉及很多水利、航運(yùn)、航道、海事等專業(yè)領(lǐng)域問(wèn)題，需要做大量與行政機(jī)關(guān)磋商的工作。”

    盡管前路坎坷，檢察官們依然干勁十足，擔(dān)當(dāng)前行。崇明島周邊的檢察機(jī)關(guān)正在聯(lián)手辦理一起外來(lái)物種入侵影響生物多樣性的案件，而四川省檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在謀劃以古蜀道保護(hù)為核心的跨區(qū)域保護(hù)工作。

    星星之火，終將照亮生態(tài)保護(hù)的整片天空。

    （據(jù)《檢察日?qǐng)?bào)》）