工賑賑災(zāi)由來已久，民國年間廣泛使用，被認(rèn)為是最為科學(xué)合理的賑災(zāi)方式。自那時到現(xiàn)在，以工代賑不僅在賑災(zāi)中廣泛使用，且已成為現(xiàn)今由政府投入，興建公共工程，幫助貧困地區(qū)脫貧的重要手段。中國華洋義賑救災(zāi)總會（ChinaInternationalFamineReliefCommission）是民國年間著名的中外合辦慈善救災(zāi)團(tuán)體，其在民國年間的工賑賑災(zāi)成效顯著，為社會各界矚目。

    華洋義賑會以防災(zāi)為本

    1920年，華北發(fā)生自清末“丁戊奇荒”以來最為嚴(yán)重的大旱災(zāi)，災(zāi)區(qū)廣達(dá)5省，災(zāi)民2000萬人，中外人士紛紛設(shè)立義賑組織，奮起救災(zāi)。為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，11月間中外各慈善團(tuán)體的代表匯集北京，成立北京國際統(tǒng)一救災(zāi)總會為賑災(zāi)總機(jī)關(guān)，統(tǒng)一辦理宣傳、聯(lián)絡(luò)、采糧運(yùn)糧、簿記稽核及衛(wèi)生防疫等事務(wù)，提高了賑災(zāi)效率。從1920年12月至1921年8月，北京國際統(tǒng)一救災(zāi)總會共支出賑款15230787元，救濟(jì)災(zāi)民7731611人。鑒于中國災(zāi)荒頻繁的現(xiàn)實，為總結(jié)賑災(zāi)經(jīng)驗，統(tǒng)一管理賑余，由北京國際統(tǒng)一救災(zāi)總會發(fā)起，7個中外合辦賑團(tuán)代表匯集北京，共同組織一個永久性的中央救災(zāi)機(jī)關(guān)，成立了中國華洋義賑救災(zāi)總會（以下簡稱“華洋義賑會”）。

    華洋義賑會在北京設(shè)立總事務(wù)所，統(tǒng)籌全國救災(zāi)防災(zāi)事宜，并協(xié)調(diào)與政府專設(shè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。總事務(wù)所內(nèi)設(shè)稽核、庶務(wù)、文牘、工程、檔卷、統(tǒng)計、花簽、農(nóng)利8股，由總干事領(lǐng)導(dǎo)，對執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)。農(nóng)利股和工程股是賑會的兩個關(guān)鍵部門，前者以“增進(jìn)農(nóng)村福利、實施農(nóng)賑、以及提倡合作運(yùn)動”為中心任務(wù)；后者負(fù)責(zé)辦理有關(guān)工賑及防災(zāi)工程的設(shè)計及實施。

    華洋義賑會成立后，在總結(jié)華北賑災(zāi)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，確定了工作重點。華洋義賑會的執(zhí)委會成員大多參與了1920年華北災(zāi)區(qū)的賑濟(jì)工作，他們認(rèn)為，當(dāng)年賑災(zāi)成績雖大，但治標(biāo)不治本，募集的賑款很快就發(fā)放完畢，而災(zāi)民的處境并無根本改善，只有從事防災(zāi)建設(shè)，才是解決災(zāi)荒問題的關(guān)鍵。因此，提出以“籌辦賑濟(jì)天災(zāi)，提倡防災(zāi)事業(yè)”為辦賑方針，把未來工作重點放在防災(zāi)上，在具體實施上：（一）用以工代賑的辦法興辦水利工程，興修道路，改善排灌及便利交通。（二）建立一種互助性的組織，壯大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)力量，使他們擺脫高利貸的殘酷剝削。前者屬于救濟(jì)防災(zāi)，后者趨重農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)，具有治本的性質(zhì)。

    多種多樣的工賑方式

    華洋義賑會的工賑主要有修筑公路、修渠治河、掘井抗旱等方式。

    1.修筑公路。修筑公路是華洋義賑會防災(zāi)建設(shè)的一個重點。筑路溝通地區(qū)間的聯(lián)系，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，災(zāi)時可以迅速地調(diào)入賑災(zāi)物資或移民就粟，而且公路還可發(fā)揮更長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。華洋義賑會成立不久后，1923年便在湖南筑成270里長的潭寶（湘潭至寶慶）公路，這是湖南省的第一條公路。竣工后，華洋義賑會繼續(xù)負(fù)責(zé)10年的養(yǎng)路費(fèi)，把該路建成為湖南省的“樣板路”，并由此引發(fā)了湖南省的筑路熱潮。

    貴州省安順—貴陽—赤水路，全長350英里，是賑會又一項大型以工代賑工程。1927年動工，參加筑路的工人最多時達(dá)到20萬人，修筑橋梁涵洞者達(dá)2000余人。該路的修通，使貴州省的公路交通與長江的水路聯(lián)運(yùn)成為可能，并使云貴公路聯(lián)網(wǎng)。此后，貴州省又修通了至湖南寶慶的公路，便利了云貴高原地區(qū)與外界的聯(lián)系。

    1928年至1930年西北大旱災(zāi)，造成大量人員傷亡與巨額財產(chǎn)損失，有600萬人口的甘肅省死亡250萬人以上。華洋義賑會在勘災(zāi)時注意到，除自然因素外，道路險阻、救援人員和物質(zhì)無法進(jìn)入是造成這一慘狀的重要原因。

    此時，隴海鐵路西段剛延伸至陜州（今河南省三門峽市）。而西安和蘭州之間的交通是一條山坡多、“崎嶇峻峭險阻尤多”的土路，汽車或載重大車在經(jīng)過“亭口山”等處時，必須再用四頭至六頭騾馬拖拉才能通過，但如遇雨天仍然無法通行。交通不便阻礙了甘肅與外界聯(lián)系，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展。于是，華洋義賑會決定賑災(zāi)與建設(shè)并舉，把美國華災(zāi)協(xié)濟(jì)會捐助的40萬元分成兩部分。用其中的5萬元，先行趕辦急賑，建粥廠、收容所等救濟(jì)災(zāi)民；用35萬元招募身強(qiáng)力壯者以工代賑修建和改造西安至蘭州間的公路，使汽車可以暢通無阻。1931年8月，全長1350里的西蘭公路正式開工修筑，原來兩地間20天的路途，現(xiàn)在汽車只要4天就可到達(dá)。更為重要的是，此路的修通，改善了兩省農(nóng)民的生活狀況。

    2.修渠治河。工程股聘請美國人塔德為總工程師，并在全國招募工程技術(shù)人員。1928—1930年，西北大旱災(zāi)發(fā)生后，華洋義賑會決定開發(fā)當(dāng)?shù)厮?，以工代賑修建綏遠(yuǎn)民生渠和陜西涇惠渠兩個大型水利工程，提高西北地區(qū)抵御自然災(zāi)害的能力，同時發(fā)揮賑災(zāi)與防災(zāi)的綜合效益。

    民生渠是引黃河水灌溉陰山南坡的大平原，渠口位于包頭縣磴口鎮(zhèn)東南2.5公里處，干渠長60公里，向東注入黑河，設(shè)計灌溉面積25萬畝，工程總投資75萬元，其中綏遠(yuǎn)省政府出資30萬元，賑會承擔(dān)45萬元。工程于1929年夏動工，歷時兩年，1931年6月22日開閘放水。當(dāng)時有人興奮地評價這一灌溉工程，“此不獨(dú)為吾國重要之灌溉工程，亦晚近賑災(zāi)事業(yè)中之最堪稱述者也”。

    華洋義賑會修建的水利工程，最為成功的是涇惠渠，它引涇河水灌溉關(guān)中的土地。華洋義賑會與陜西省政府聯(lián)合組織渭北水利工程委員會進(jìn)行通盤籌劃。工程由時任陜西省水利局長兼總工程師的水利專家李儀祉主持，他首先著手恢復(fù)引涇河灌溉，在鄭國渠的舊址張家山峽口處修建攔河壩，左岸修建了三孔進(jìn)水閘。攔河壩為低重力壩型，高9.2米，壩頂溢流。整個工程歷時5年，耗資167萬元以上。涇惠渠建成時灌溉面積即達(dá)到了57萬畝，是當(dāng)時建成的最大的農(nóng)田水利工程，此外每年還可征收水捐18萬元，用于省內(nèi)其它水利工程建設(shè)，經(jīng)濟(jì)效益與社會效益十分顯著。

    治河方面。1921年黃河沖決山東利津?qū)m家壩，形成大面積泛濫區(qū)。洪水過后，工程股派出工程技術(shù)人員并出資36萬元，協(xié)助山東省政府堵塞決口，使黃河回歸故道，25萬流亡災(zāi)民得以重返故里，生產(chǎn)復(fù)業(yè)。

    長江出三峽進(jìn)入湖北省境內(nèi)，匯入漢江后，形成肥沃的江漢平原。但由于江漢平原地勢低洼，加之堤防年久失修，每至汛期險象環(huán)生，長江、漢江常常沖毀堤壩，泛濫成災(zāi)。1921—1927年，華洋義賑會在沿長江、漢水的險工弱段處，修筑和加固堤防90余英里，用款165萬余元，使防洪標(biāo)準(zhǔn)大為提高，增強(qiáng)了當(dāng)?shù)厝嗣竦钟闈碁?zāi)害的能力。

    3.掘井抗旱。掘井灌溉是防止旱荒的重要手段。華洋義賑會測算，“每一水井能灌溉地畝25畝至35畝，可以永久防止旱荒”。1920年華北大旱，灌溉的迫切性尤為突出。華北地區(qū)的地下水資源十分豐富，于是，華洋義賑會在華北大力發(fā)放鑿井貸款，支持農(nóng)村抗旱。從1921年起，華洋義賑會在定縣開始大規(guī)模鑿井，經(jīng)過不斷努力，到1925年定縣一帶已有井3572口。

    1928年河北、山東大旱，華洋義賑會撥款20萬元，貸給農(nóng)民“掘井之用，藉興水利”，在兩省十縣共打井1936口，防旱成效顯著。由于掘井“簡便易行”，一般貸款100元左右就能掘井一口。而“地上有了一口井，生產(chǎn)量就可以增加一倍甚至三倍”，能明顯提高農(nóng)民的抗旱能力和增加生產(chǎn)。因此，華洋義賑會不斷撥款支持這一事業(yè)，設(shè)立了掘井專項基金“孟井貸”和“旱井貸”。井水灌溉事業(yè)的發(fā)展，有效地提高了農(nóng)民抵御旱災(zāi)的能力，并且提高了農(nóng)田的復(fù)種指數(shù)，一些地方的農(nóng)產(chǎn)量較前大增。

    以工代賑的科學(xué)性

    華洋義賑會是中外合辦的慈善團(tuán)體，主要經(jīng)費(fèi)來自國外，管理嚴(yán)格，這種背景使其更重視賑災(zāi)的科學(xué)性與經(jīng)濟(jì)性，充分發(fā)揮賑災(zāi)資金的效益。

    華洋義賑會認(rèn)為，急賑救一時之急，工賑則可增進(jìn)社會生產(chǎn)力、鏟除災(zāi)源并籌各地永久之福利。因此，將以工代賑賑災(zāi)奉為“唯一不二之原則”，賑災(zāi)時，堅持：（1）對災(zāi)民不空施金錢；（2）對災(zāi)民不空施糧食；（3）壯丁使之從事相當(dāng)工作，養(yǎng)家糊口；（4）糧食缺乏之處，以糧食為工資；（5）工資按工作單位，核實施給。華洋義賑會以防災(zāi)為己任，標(biāo)本兼治，工賑是使兩者達(dá)成一致的最好辦法：通過組織災(zāi)民勞動，以實物的形式對災(zāi)區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，一方面為災(zāi)區(qū)重建和今后發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面為災(zāi)民提供短時就業(yè)和收入。

    工賑賑災(zāi)的優(yōu)點明顯。首先，直接賑谷、賑錢只是施惠于一時，無法使災(zāi)民從根本上改善處境，而工賑興建起有利于未來發(fā)展的水利工程，恩澤后代，受益無窮。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有利工賑地區(qū)的持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)抗災(zāi)能力，涇惠渠便是成功的范例。其次，工賑能調(diào)動起災(zāi)民的積極性，并起到保護(hù)勞動力的作用。工賑改變了災(zāi)民因災(zāi)受創(chuàng)而失去對生活的信心，幫助他們鼓起生活的勇氣。工賑需要災(zāi)民較長時期的參加勞動，并從中得到救濟(jì)，使災(zāi)民，主要是青壯年農(nóng)民不致流離失所。第三，工賑在災(zāi)荒中使百姓有事可做，有飯充饑，增加就業(yè)；工賑利用災(zāi)民廉價勞動力降低工程投資、安定了社會秩序。工賑把賑濟(jì)資財變成生產(chǎn)費(fèi)用，有利于災(zāi)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

    工賑應(yīng)用較為靈活，不僅災(zāi)時，平時的各種公共設(shè)施建設(shè)也可使用，如植樹造林，改善生態(tài)環(huán)境等。河南華洋義賑會在1923年以工代賑疏浚河道，并在惠濟(jì)河沿岸植樹，僅1926年即植樹51000株。次年，又在西關(guān)外購地40畝，作為苗圃，以期擴(kuò)展造林面積。

    由于工賑有良好的社會效益，可以兼顧眼前與長遠(yuǎn)利益，民國各級政府都對實行工賑持積極態(tài)度，這也使得華洋義賑會的工賑工程得到各級政府的支持。綏遠(yuǎn)民生渠，由華洋義賑會倡導(dǎo)，綏遠(yuǎn)省政府響應(yīng)，雙方各出一半經(jīng)費(fèi)，共同修建。工程緊張時，綏遠(yuǎn)省政府甚至調(diào)動軍隊參加挖掘土方的工作。渠成之后，農(nóng)業(yè)收成也大有好轉(zhuǎn)。修筑西蘭公路時，政府出資20萬元以補(bǔ)華洋義賑會經(jīng)費(fèi)之不足。貴州省政府則令各縣幫助招募災(zāi)工，協(xié)助華洋義賑會修路。

    作為慈善團(tuán)體，華洋義賑會取得的成就是巨大的，其明確的防災(zāi)方針，輔之以工賑方式，使其完成了一般慈善組織無法完成的工作。在當(dāng)時政府賑災(zāi)乏力、地方防災(zāi)設(shè)施薄弱的情況下，通過工賑賑災(zāi)，幫助災(zāi)民自救與發(fā)展，實現(xiàn)救濟(jì)與發(fā)展生產(chǎn)并舉，其經(jīng)驗有一定的普遍意義。

    （據(jù)《北方論叢》）