中  國地緣廣袤，自然氣候多樣，在歷史上屬于自然災(zāi)害頻發(fā)的國家。為了應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的災(zāi)荒，歷代政府根據(jù)災(zāi)荒具體情況，采取了不同的救災(zāi)方式。根據(jù)文獻(xiàn)記載，歷代救災(zāi)方式大致包含如賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤、除害等。而其中‘賑濟(jì)’一項(xiàng)又可分為賑谷、賑銀、工賑，即‘以工代賑’。

    史料記載中，以工代賑的實(shí)例最早出現(xiàn)在《晏子春秋》中，齊景公之時(shí)，‘饑，晏子請(qǐng)為民發(fā)粟，公不許，當(dāng)為路寢之臺(tái)，晏子令吏重其賃，遠(yuǎn)其兆，徐其日，而不趣。三年臺(tái)成，而民振。故上悅乎游，民足乎食。’晏子以‘以工代賑’的形式在為君王修筑好游樂場(chǎng)地的同時(shí)，饑民從中得到了救助的糧食，這是文獻(xiàn)記載中工賑的最早實(shí)例?！怨ごc’思想在先秦時(shí)期管仲的思想中也有提及，如‘若歲兇旱水泆，民失本，則修宮室臺(tái)榭，非麗其樂也，以平國筴也。’這就是后來所謂工賑的辦法。由于其具有‘一石三鳥’之效，在災(zāi)荒賑濟(jì)或公共事務(wù)中具有節(jié)省政府財(cái)政支出，防止兇年流民、盜賊產(chǎn)生等好處，因此歷代王朝也多采用這種辦法，如唐代李頻任武功令，‘有六門堰廞廢百五十年，方歲饑，頻發(fā)官廥庸民浚渠，按故道廝水灌田，谷以大稔。懿宗嘉之，賜緋衣銀魚，擢侍御史?！?/p>

    雖然宋之前的文獻(xiàn)中有以工代賑事例的記載，但畢竟屬于鳳毛麟角，到北宋時(shí)期，‘以工代賑’的記載開始在文獻(xiàn)中大量出現(xiàn)，這實(shí)際從另一個(gè)側(cè)面反映了北宋特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況。

    宋代“以工代賑”頻出原因

    如所周知，北宋時(shí)期，所謂“三冗問題”一直貫穿于北宋王朝始終，也成為北宋政權(quán)的特性之一。北宋給人們的印象往往是怯懦、懼戰(zhàn)、尚文、排武，或向周邊少數(shù)民族政權(quán)稱臣，或“以歲幣求和平”，“歲幣”就成為了宋政府財(cái)政支出的一個(gè)重要方面。再加之大量的官吏機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以及養(yǎng)兵政策等內(nèi)容，對(duì)于政府財(cái)政而言無疑又是一筆巨大的開銷。

    首先，以水利工程為例，中唐之后，水利工程修筑的普遍化趨勢(shì)導(dǎo)致組織勞動(dòng)力方式改變。

    唐代以前，水利工程的興建多與國有土地開發(fā)相聯(lián)系，并且一般都出自當(dāng)時(shí)政治軍事形勢(shì)的緊迫需要。這個(gè)時(shí)期水利工程主要集中于北方，而北方水利灌溉的主要形式為渠灌，這種工程規(guī)模大，需要?jiǎng)佑么罅抠Y財(cái)來舉辦，其經(jīng)費(fèi)一般由中央或地方政府直接支出和調(diào)撥，勞動(dòng)力來源主要靠征發(fā)徭役、大規(guī)模徙民和一部分軍隊(duì)。中唐以后，水利發(fā)展的地域和形式開始發(fā)生變化。北方黃河流域備受軍閥戰(zhàn)爭、少數(shù)民族入侵之患，加上河防屢潰，田疇荒廢，戶口大量流徙江南，水利事業(yè)也隨之衰敗。而在南方，隨著墾辟形勢(shì)的發(fā)展，防洪排澇成了封建王朝十分重要而迫切的任務(wù)之一，出現(xiàn)了水利工程跨度大、牽涉面廣、數(shù)量多而又公私相錯(cuò)的局面，因此，修筑所需的經(jīng)費(fèi)和勞動(dòng)力常常無著，這種狀況也正是北宋王朝面臨的現(xiàn)實(shí)問題，故自北宋開始，就經(jīng)費(fèi)和勞動(dòng)力問題出現(xiàn)了不少議論。

    雖然到宋初，由政府出資經(jīng)營水利的觀念幾乎仍無改變，但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以徭役方式強(qiáng)征集勞動(dòng)力來修筑水利的方式，已經(jīng)越來越顯示出其弊端。由于它以超經(jīng)濟(jì)方式動(dòng)員過多的人力財(cái)力，致使“多殺士眾，竭力民財(cái)……天下虛耗，百姓流離”，這既是對(duì)成千萬農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的一種摧殘，又造成了封建國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)危機(jī)，因此，這種早期的組織勞動(dòng)力方式便開始逐漸被否定了，代之而起的是較多采用雇募勞動(dòng)力的方式。于是北宋前期，范仲淹最早提出了“以工代賑”的思想，他把這一思想表述為：“荒歉之歲，日以五升，召民為役，因而賑濟(jì)，一月而罷，用米萬五千石耳?！狈吨傺驼J(rèn)為，照此辦法，國庫雖然要支出萬余石糧食作為招工賑災(zāi)的手段，但比有災(zāi)時(shí)單純蠲發(fā)數(shù)十萬石米谷有利得多。因而他竭力主張“以有余之財(cái)以惠貧民”，“募民興利……既已恤饑，因之以成就民利”。這樣，可使得國家用以消極維持農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的賑濟(jì)支出變成積極的，從而達(dá)到賑恤饑民和興修水利的雙重目的。

    其次，北宋財(cái)政入不敷出的現(xiàn)狀也要求災(zāi)荒賑濟(jì)過程中施行“惠而不費(fèi)”的救災(zāi)措施。

    北宋時(shí)期，“守內(nèi)虛外”的國策使得統(tǒng)治者重視社會(huì)救濟(jì)，也建立了一套完善的社會(huì)救濟(jì)政策。如前文所述，由于冗官、冗兵以及邊費(fèi)和皇室祭祀等開銷的劇增，及財(cái)政的收支極不協(xié)調(diào)，使得在遇到荒災(zāi)之時(shí)政府拿不出足夠的救災(zāi)資金用于災(zāi)荒賑濟(jì)?；蛘哒f，政府在財(cái)政方面的拮據(jù)，使得其不得不在遇到災(zāi)荒賑濟(jì)或者需要建修水利疏浚等工程的時(shí)候，采用一些“惠而不費(fèi)”的方法來應(yīng)對(duì)，以盡可能地節(jié)省開支。如宋仁宗末期，司馬光就北宋時(shí)期冗費(fèi)問題曾上疏曰：“昔太祖初得天下時(shí)……內(nèi)給百官、外奉軍旅，未聞采用不足如今日之汲汲也。陛下承祖宗之業(yè)，奄有四百余州，富饒之土，貢賦相屬，承平積久，百姓阜安，是宜財(cái)用羨溢百倍于前，奈何竭府庫之所需，罄率土之所有，當(dāng)天下無事之時(shí)，遑遑焉專就經(jīng)費(fèi)而不足?！睆乃抉R光的奏疏中可看出，北宋中后期所存在的眼中的財(cái)政問題，并指出財(cái)用不足的主要原因不在于收入不足，而在于支出的增加。

    宋代又是一個(gè)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的時(shí)代，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“兩宋前后三百多年，遭受各種災(zāi)害，總計(jì)八百七十四次。其中最多的是水災(zāi)，達(dá)一百九十三次；其次是旱災(zāi)，達(dá)一百八十三次；其余蝗災(zāi)有九十次；歉饑有八十七次……兩宋災(zāi)害頻繁之密，相當(dāng)于唐代，而其強(qiáng)度和廣度，則有甚于唐代”。

    由以上分析可明顯地看出，在北宋一遇到災(zāi)荒民間需要賑濟(jì)之時(shí)政府的財(cái)政無疑捉襟見肘，因而其統(tǒng)治階層被迫要選擇一些“惠而不費(fèi)”的賑濟(jì)方式來應(yīng)對(duì)災(zāi)荒，而“以工代賑”的最大優(yōu)勢(shì)，恰恰在于其可以迎合不論是中央抑或地方政府的這種既能節(jié)省財(cái)政開支、又能達(dá)到賑濟(jì)災(zāi)荒、救濟(jì)災(zāi)民的意圖。不論其具體實(shí)施過程中會(huì)遇到哪些問題，或者其效果不如表面所設(shè)想的那樣一舉多得，工賑的方法至少在表面看來，確為良法美意。尤其對(duì)于北宋這個(gè)財(cái)政相對(duì)窘困的王朝來說，更是積極提倡施行的。于是北宋的歷史記載中就有了大量的災(zāi)荒救濟(jì)過程中的工賑措施的施行，這也是北宋時(shí)期大量出現(xiàn)工賑措施的一個(gè)最重要原因。

    基于特殊的時(shí)代背景以及北宋朝臣大力提倡舉薦，工賑的方法在這一時(shí)期災(zāi)荒賑濟(jì)和水利工程修筑中開始大量應(yīng)用，也發(fā)揮了較大的作用。

    北宋工賑的具體施行

    宋代救荒實(shí)踐中，以工代賑的形式不僅較頻繁地得到采用，而且首次被政府以政策、法令形式頒布，飭令地方官吏推行。神宗熙寧六年，以詔令的形式規(guī)定以工代賑為救濟(jì)災(zāi)荒的必要措施：“自今災(zāi)傷，用司農(nóng)常法賑救不足者，并預(yù)具當(dāng)修農(nóng)田水利工役募夫數(shù)及其值上聞。乃發(fā)常平錢斛，募饑民興修，不如法賑救者，委司農(nóng)核之?！贝文辏雨枮?zāi)傷，開常平倉賑濟(jì)，斛斗不足，乞兼發(fā)省倉，詔賜常平谷萬石，興修水利，以賑饑民。自此以后，以工代賑成為災(zāi)荒救濟(jì)和農(nóng)田水利建設(shè)的一種重要方式，通過以工代賑，可同時(shí)收到救荒、防災(zāi)、節(jié)約財(cái)用等多方面的效益。

    宋代施行以工代賑的事例甚多，較有名的有歐陽修知潁州時(shí)，募饑民大修灌溉陂塘，救饑的同時(shí)，興修了農(nóng)田水利；趙忭知越州時(shí)，通過修筑工程以賑濟(jì)；范仲淹知杭州時(shí)，通過鼓勵(lì)富人高消費(fèi)——游宴娛樂，興造寺廟及修建倉敖等活動(dòng)，為饑民提供就業(yè)傭工機(jī)會(huì)，從而達(dá)到救賑饑民的目的，汪綱知蘭谿縣，歲遇災(zāi)荒，勸富民浚治塘堰，大興水利，饑者得食其力。

    北宋“以工代賑”主要有以下三種應(yīng)用途徑。

    第一，水利浚治工程中的工賑方式。“汴水溢壞開封大寧堤，浸民田，害稼?！痹诖饲闆r下，宋太宗“詔發(fā)淮、孟丁夫三千五百人塞之”?！氨境焓ジ脑吨傺蜑樘┲菸飨}官，方有請(qǐng)于朝，凡調(diào)夫四萬八千，用糧三萬六千有奇，而錢不與焉，一月而畢，遂使海潮沮洳舄鹵之地，化為良田?！痹谥袊糯?，水旱災(zāi)害對(duì)于民間的影響往往是非常大的，中央和地方政府采取工賑的方法來應(yīng)對(duì)，往往“募民調(diào)夫”修筑水利、浚治工程，發(fā)動(dòng)民眾的自救意識(shí)。在這些被政府組織募調(diào)的民眾，往往是受災(zāi)區(qū)的強(qiáng)壯民丁。征募這些受災(zāi)區(qū)的壯勞力，發(fā)給其谷米或賑銀，一方面可組織其參與災(zāi)后修筑工程、重建家園，一方面又給予了這些災(zāi)民物質(zhì)上的資助，同時(shí)還可防止因政府救助不當(dāng)而引發(fā)的兇年民眾“聚眾為盜”破壞社會(huì)安定等問題。

    第二，蝗災(zāi)后的工賑措施。如北宋仁宗、英宗時(shí)關(guān)于蝗災(zāi)之后的“以工代賑”舉措：“蝗為害，又募民撲捕，易以錢粟?；茸右簧烈纵乃谌?，或五升?！?/p>

    “募民撲捕，易以錢粟”或“饑民競(jìng)捕，官出粟易之”都反映了北宋政府在蝗災(zāi)救治上極力地倡導(dǎo)通過民眾、饑民的力量來防災(zāi)救災(zāi)。如此以來，蝗災(zāi)通過大量的饑民撲捕得以減少，同時(shí)這些饑民又可得到政府的獎(jiǎng)勵(lì)資助。

    第三，政府組織大戶出錢、貧戶出力的工賑方式。北宋時(shí)期，司農(nóng)寺丞郟亶建議以戶等制為基礎(chǔ)，籌集修治水利的工費(fèi)和勞動(dòng)力，而不必動(dòng)用政府現(xiàn)有的財(cái)政資金。他說蘇州從五等至一等共十五萬戶以上，“約古制而戶借七日”，可得“歲約百萬夫”的勞動(dòng)力；三等至一等共五千戶以上，“可量其才而取之，則足以供萬夫之食與其費(fèi)”，這叫做“興役順貧富之便”。這一建議的可取之處在于它較客觀地區(qū)別了人們不同的經(jīng)濟(jì)狀況，富戶的出資根據(jù)財(cái)產(chǎn)多少累進(jìn)負(fù)擔(dān)，而對(duì)貧戶所出的水利勞動(dòng)日也作了限制和規(guī)定。其所提倡基本的精神后來則在封建政權(quán)所采行的“大姓出錢，下戶出力，于農(nóng)隙修治之”的辦法中得到了充分的體現(xiàn)。

    （據(jù)《文史博覽》）