■ 本報(bào)記者 馬興帆

    5月24日，北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡(jiǎn)稱“自然之友”）向南京市中級(jí)人民法院提起一起生態(tài)破壞環(huán)境民事公益訴訟，并在提交訴訟材料的當(dāng)日獲得立案。涉訴項(xiàng)目是“連云港市連云新城藍(lán)色海灣基礎(chǔ)工程”“連云港市藍(lán)色海灣整治行動(dòng)項(xiàng)目——連云新城岸線修復(fù)工程”“連云港市藍(lán)色海灣整治行動(dòng)項(xiàng)目——連云新城濱海濕地修復(fù)項(xiàng)目”（以下統(tǒng)稱為“藍(lán)色海灣”項(xiàng)目）。

    起訴書顯示，“藍(lán)色海灣”項(xiàng)目由連云港金海岸開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)建設(shè)，名為“海岸帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程”，實(shí)是以犧牲自然岸線和濱海濕地為代價(jià)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。工程建設(shè)正在破壞多種國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生鳥(niǎo)類的重要棲息地，并導(dǎo)致“藍(lán)色碳匯”生態(tài)功能的永久性喪失。由南京師大環(huán)境科技研究院有限公司編制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告則存在“關(guān)鍵內(nèi)容遺漏”“數(shù)據(jù)結(jié)論錯(cuò)誤”等“弄虛作假”情形。

    自然之友將上述兩家公司訴至法院，要求相關(guān)項(xiàng)目立即停工，由連云港金海岸開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司消除生態(tài)破壞影響，并對(duì)已破壞區(qū)域進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)。

    自然之友是如何參與進(jìn)這起案件的？為何最終會(huì)選擇公益訴訟途徑？社會(huì)組織能以什么方式參與監(jiān)督建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響？基于此，《公益時(shí)報(bào)》記者聯(lián)系到自然之友法律與政策倡導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，一名何姓本案代理人（以下簡(jiǎn)稱為“自然之友代理人”）接受了采訪。

    自然之友：停止破壞濱海濕地的建設(shè)行為

    “基礎(chǔ)工程有個(gè)很大的問(wèn)題，是環(huán)抱堤，目前將修建完成。岸線修復(fù)工程則涉及將灘涂填埋后鋪設(shè)人工沙灘，也已經(jīng)開(kāi)工。這些建設(shè)行為會(huì)影響濱海濕地的自然生態(tài)功能。”自然之友代理人介紹道。

    據(jù)了解，沿海灘涂是近海水生動(dòng)物和水鳥(niǎo)的重要覓食地。高潮漫灘時(shí)，小魚游上灘面食餌，低潮時(shí)水鳥(niǎo)降落覓食。而“藍(lán)色海灣”項(xiàng)目計(jì)劃建設(shè)兩道超過(guò)4公里的環(huán)抱式潛堤，設(shè)置橡膠壩，堤壩頂高程為5.0m（低于平均大潮高潮位約30cm），并通過(guò)清淤、補(bǔ)沙方法將長(zhǎng)約4.8km的現(xiàn)狀硬質(zhì)駁岸改造為沙質(zhì)海灘。

    自然之友起訴材料認(rèn)為，正在建設(shè)的人工魚礁、環(huán)抱式潛堤，以及灘涂濕地填埋、內(nèi)湖修建、林木種植、生態(tài)廊道修建等，將導(dǎo)致水鳥(niǎo)的覓食地和高潮停歇地大面積喪失。

    記者注意到，《連云港市連云新城藍(lán)色海灣基礎(chǔ)工程海洋環(huán)境影響補(bǔ)充報(bào)告》沒(méi)有對(duì)鳥(niǎo)類進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并表示淤泥質(zhì)海岸“大面積出露，難以形成碧海藍(lán)天、綠水白沙的濱海景觀，影響了連云新城的濱海城市品質(zhì)”。

    《連云港市藍(lán)色海灣整治行動(dòng)項(xiàng)目連云新城岸線修復(fù)工程海洋環(huán)境影響報(bào)告書》具有涉及鳥(niǎo)類環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容，表示“收集了2016年至2018年調(diào)查數(shù)據(jù)，并于2020年1月份在連云新城附近海域進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查”，記錄到國(guó)家Ⅰ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)鳥(niǎo)類1種，國(guó)家Ⅱ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)鳥(niǎo)類1種，近危（NT）物種2種。

    但自然之友對(duì)這些數(shù)據(jù)存疑。起訴書顯示，這里是東亞-澳大利西亞遷飛區(qū)遷徙水鳥(niǎo)的重要覓食地和高潮停歇地，至少有5種國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物、7種國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物和15種全球受脅或“近危”物種。關(guān)于報(bào)告結(jié)論——“導(dǎo)致鳥(niǎo)類覓食地有所減少（減少面積151.7356公頃），但通過(guò)西側(cè)生態(tài)濕地區(qū)建設(shè)、臨洪河口濱海濕地修復(fù)等方式來(lái)重新打造鳥(niǎo)類高潮棲息地和覓食地（修復(fù)面積289.1117公頃）”，起訴書同樣作出反駁：“生態(tài)綠廊、生態(tài)植草溝所在的區(qū)域原本就是水鳥(niǎo)的棲息地，不但沒(méi)有補(bǔ)償喪失的自然棲息地，而且生態(tài)綠廊、生態(tài)植草溝的建設(shè)反而對(duì)鸻鷸類水鳥(niǎo)的自然棲息地造成嚴(yán)重破壞?！?/p>

    據(jù)介紹，自然之友跟進(jìn)此案已久，多次通過(guò)信息公開(kāi)等方式向政府部門申請(qǐng)獲取項(xiàng)目材料，并同步開(kāi)展實(shí)地調(diào)查、征詢專家意見(jiàn)等工作，隨后依法向多個(gè)政府部門遞交建議函。自然之友指出，項(xiàng)目建設(shè)可能造成嚴(yán)重的生態(tài)影響，應(yīng)當(dāng)重新評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)對(duì)于高度依賴案涉濱海濕地鳥(niǎo)類的生態(tài)影響。連云港市自然資源和規(guī)劃局和連云港市生態(tài)環(huán)境局先后對(duì)建議函反饋處理意見(jiàn)，表示將對(duì)“藍(lán)色海灣”項(xiàng)目進(jìn)行部分調(diào)整，調(diào)整內(nèi)容包括將原計(jì)劃修建的橡膠壩改為水閘，保留生態(tài)棧道和兩側(cè)的生態(tài)綠地建設(shè)等。但自然之友認(rèn)為，調(diào)整后的方案依然不足以消除項(xiàng)目建設(shè)對(duì)破壞候鳥(niǎo)棲息地的重大風(fēng)險(xiǎn)。

    “更重要的是，項(xiàng)目一直沒(méi)有停工，繼續(xù)建設(shè)可能造成重大、不可逆的生態(tài)影響。最終，自然之友選擇向法院提起公益訴訟?！弊匀恢汛砣苏f(shuō)道。

    項(xiàng)目總投資超18億 獲中央財(cái)政3億支持

    《公益時(shí)報(bào)》記者注意到，2020年11月，有媒體刊發(fā)的一篇文章《江蘇連云港：實(shí)施“藍(lán)色海灣”整治》顯示，江蘇連云港市城建控股集團(tuán)在建連云港“藍(lán)色海灣”整治項(xiàng)目將于2022年6月完工，同時(shí)城建控股集團(tuán)的金海岸公司總工辦主任劉艷雙提到：“在完成岸線修復(fù)和地形再造之余，將不斷完善項(xiàng)目技術(shù)方案，持續(xù)進(jìn)行濱海濕地維護(hù)與管理養(yǎng)護(hù)，確保灣內(nèi)潮間帶能夠隨著潮汐露出海面，為海量遷徙候鳥(niǎo)營(yíng)造廣闊的覓食空間。”

    這是否意味著，連云港金海岸開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司知悉工程對(duì)灘涂和鳥(niǎo)類覓食造成的影響，并計(jì)劃后續(xù)新增施工方案以進(jìn)行修復(fù)？為了解更多情況，記者撥打了連云港金海岸開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司的總機(jī)電話，工作人員表示“領(lǐng)導(dǎo)出差了”，將轉(zhuǎn)達(dá)情況后反饋。但截至發(fā)稿日，記者未從連云港金海岸開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司收到回復(fù)。

    隨后，記者聯(lián)系了本案被告，即負(fù)責(zé)編制“藍(lán)色海灣”項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告的南京師大環(huán)境科技研究院有限公司，但其在公示信息里提供的固定電話顯示為空號(hào)。經(jīng)輾轉(zhuǎn)，記者聯(lián)系上其中一份報(bào)告——《連云港市連云新城藍(lán)色海灣基礎(chǔ)工程海洋環(huán)境影響報(bào)告書》的編制負(fù)責(zé)人張益民，但對(duì)方表示“暫時(shí)不方便透露”。

    公開(kāi)信息顯示，連云區(qū)2017年上報(bào)并獲批的《連云港連云新城藍(lán)色海灣保護(hù)與利用規(guī)劃》提到，藍(lán)色海灣規(guī)劃總范圍的面積達(dá)14.18公里；“藍(lán)色海灣”項(xiàng)目的基礎(chǔ)工程、岸線修復(fù)工程、濱海濕地修復(fù)工程均已開(kāi)工建設(shè)。其中，海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)批稿分別顯示，基礎(chǔ)工程和岸線修復(fù)工程的計(jì)劃投資為85562萬(wàn)元、84853萬(wàn)元；連云港市發(fā)展和改革委員會(huì)的批復(fù)顯示，濱海濕地修復(fù)工程的計(jì)劃投資為13470萬(wàn)元。綜上，三個(gè)工程的計(jì)劃總投資超過(guò)18億元。

    2017年10月、11月，基礎(chǔ)工程依次完成第一次、第二次海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)公示；2019年8月，岸線修復(fù)工程也完成第一次、第二次公示。值得注意的是，在岸線修復(fù)工程進(jìn)行環(huán)評(píng)公示前，連云港市剛剛申報(bào)“連云新城藍(lán)色海灣整治行動(dòng)項(xiàng)目”的實(shí)施方案以參與全國(guó)評(píng)審，并獲得來(lái)自中央財(cái)政、總額達(dá)3億元的資金（分期發(fā)放），其中岸線修復(fù)工程正是方案的一部分。在第二次公示結(jié)束后，也就是9月，岸線修復(fù)工程發(fā)布了施工招標(biāo)公告，注明“資金已落實(shí)”，工程預(yù)計(jì)總價(jià)82800萬(wàn)元。

    為獲取更多關(guān)于連云港濕地的信息，記者與環(huán)保人士取得聯(lián)系。中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、“讓候鳥(niǎo)飛”志愿者范博多年從事生態(tài)環(huán)保工作，每年都去連云港濱海濕地考察。他告訴記者，連云港的灘涂質(zhì)量在全國(guó)相對(duì)優(yōu)質(zhì)，是多種水鳥(niǎo)遷徙至澳大利亞途中的重要覓食地。它也是當(dāng)?shù)刂挠^鳥(niǎo)點(diǎn)，每年有大量組織和個(gè)人在這里開(kāi)展工作。2017年，連云港濕地還成功入選世界遺產(chǎn)地預(yù)備清單，但后來(lái)被除名。

    范博表示，自己很反對(duì)在此開(kāi)發(fā)建設(shè)，去年在環(huán)保圈也聽(tīng)到許多反對(duì)聲?！八鼤?huì)減少潮汐，還將大片好好的灘涂變成沙灘，直接將生態(tài)環(huán)境給破壞了，影響鳥(niǎo)類生存。鳥(niǎo)類是有感知的，一旦發(fā)現(xiàn)環(huán)境變了，它們可能再也不來(lái)了。而如果沒(méi)有在這里停留，補(bǔ)充夠能量，它們還可能在遷徙途中死去?！?/p>

    連云港開(kāi)展大型建設(shè)項(xiàng)目，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面是否足夠科學(xué)、合理？記者注意到，早在2019年6月，江蘇省組織召開(kāi)了《連云港市藍(lán)色海灣整治行動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施方案》審查會(huì)，邀請(qǐng)有關(guān)專家對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行了審查論證。對(duì)此，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告同樣也有提及：“會(huì)議認(rèn)為，實(shí)施方案已按照自然資源部和財(cái)政部的評(píng)審建議進(jìn)行了修改完善，內(nèi)容全面。實(shí)施方案和2019年度績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表經(jīng)江蘇省自然資源廳和江蘇省財(cái)政廳審核通過(guò)，申請(qǐng)自然資源部和財(cái)政部予以備案?！?/p>

    但一名不愿透露姓名的海洋科學(xué)工作者向記者表示，從科學(xué)評(píng)估的角度而言，“藍(lán)色海灣”項(xiàng)目的規(guī)劃至少應(yīng)涉及對(duì)泥沙淤積量的評(píng)價(jià)，并針對(duì)特殊淤積環(huán)境，設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)施工模型，以打造科學(xué)的、生態(tài)的優(yōu)良環(huán)境。但這些均未在報(bào)告里體現(xiàn)。

    “目前已經(jīng)開(kāi)工。施工應(yīng)注意實(shí)時(shí)跟蹤周邊海洋環(huán)境相應(yīng)數(shù)據(jù)，調(diào)整建設(shè)方案，以盡可能減少對(duì)環(huán)境的影響。但這點(diǎn)也沒(méi)有看到?！痹撁Ｑ罂茖W(xué)工作者提到，“方案調(diào)整會(huì)涉及多方利益，我想他們不太可能調(diào)整。但如果不調(diào)整，對(duì)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的影響，將來(lái)建設(shè)方的美好設(shè)想也是實(shí)現(xiàn)不了的?！?/p>

    為了解連云港當(dāng)?shù)卣块T對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的意見(jiàn)，記者多次撥打江蘇省林業(yè)局、連云港市林業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站在官網(wǎng)注明的電話，但始終無(wú)人接聽(tīng)。

    個(gè)人或社會(huì)組織 如何發(fā)揮監(jiān)督職能？

    通過(guò)自然之友，記者了解到多種監(jiān)督建設(shè)項(xiàng)目的常用方式。

    一是由社會(huì)組織提起公益訴訟。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。但真正實(shí)施并不容易。

    按照規(guī)定，社會(huì)組織需要滿足兩個(gè)條件：依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。這已經(jīng)使許多社會(huì)組織望而卻步。再加上立案難、取證困難、人力物力財(cái)力有限等限制，社會(huì)組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟的數(shù)量一直較少。

    最高人民法院發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判（2020）》顯示，去年由社會(huì)組織發(fā)起的環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量?jī)H有103件，在全部環(huán)境公益訴訟案件里占比僅有2.9%。正是因此，自然之友法律團(tuán)隊(duì)一直將精力集中于提起典型案例，以其反映突出的環(huán)境問(wèn)題和影響力為重點(diǎn)。

    “例如這起案件反映的問(wèn)題——濕地生態(tài)修復(fù)過(guò)程里對(duì)濕地自然生態(tài)造成不利影響，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在。我們希望相關(guān)行政機(jī)關(guān)、保護(hù)工作者和社會(huì)公眾等來(lái)共同關(guān)注，推動(dòng)與濕地保護(hù)和修復(fù)相關(guān)的法律制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定或完善，避免再次發(fā)生類似情況，從源頭上保護(hù)好珍貴的濕地資源。”自然之友代理人介紹道，“公益訴訟需要社會(huì)組織能有足夠的資源去推動(dòng)。”

    二是由社會(huì)組織和個(gè)人向有關(guān)部門舉報(bào)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十七條，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)。一般情況下，這樣的方式對(duì)于監(jiān)督環(huán)境問(wèn)題來(lái)說(shuō)效率更高、成本也更低。自然之友在發(fā)起訴訟前，向政府部門發(fā)送建議函，正是以該條法律為準(zhǔn)。

    但范博認(rèn)為，這個(gè)方法對(duì)位于外地的社會(huì)組織或個(gè)人還好，對(duì)當(dāng)?shù)貏t不然。即使法律鼓勵(lì)公民參與監(jiān)督，但方式屬于舉報(bào)，大家會(huì)比較忌憚。2019年基礎(chǔ)工程已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)，“有一些人是反對(duì)建設(shè)的。但是，至今沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)連云港有個(gè)人或組織向有關(guān)部門提過(guò)意見(jiàn)。很多老師在這里開(kāi)展研究活動(dòng)，擔(dān)心被針對(duì)。這是一個(gè)問(wèn)題?！?/p>

    記者了解到，對(duì)施工單位來(lái)說(shuō)，在建工程項(xiàng)目一旦停工，腳手架、塔吊等機(jī)械設(shè)備可能進(jìn)入長(zhǎng)期閑置，預(yù)定的原材料、設(shè)備等也無(wú)法進(jìn)場(chǎng)，可能需要退貨，造成預(yù)付款損失等情況。對(duì)當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)項(xiàng)目尤其是大型投資項(xiàng)目而言，影響更大，很多人心存忌憚。

    如果在項(xiàng)目開(kāi)工前，也就是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)公示期間提建議呢？這也是第三種方式，依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》規(guī)定參與監(jiān)督。

    建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工前，需要經(jīng)過(guò)制定區(qū)域規(guī)劃并公示、編制環(huán)評(píng)報(bào)告并公示，直至完成立項(xiàng)，隨后對(duì)具體項(xiàng)目，再編制環(huán)評(píng)報(bào)告進(jìn)行公示?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》第五條要求，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法聽(tīng)取環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織的意見(jiàn)，鼓勵(lì)建設(shè)單位聽(tīng)取環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍之外的公民、法人和其他組織的意見(jiàn)。同時(shí)，第八條要求，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)。

    經(jīng)輾轉(zhuǎn)，記者聯(lián)系到某名對(duì)該領(lǐng)域熟悉的環(huán)保行業(yè)人士。

    “（公示）這個(gè)窗口期是參與的最佳時(shí)機(jī)，有關(guān)單位及部門需要受理相關(guān)意見(jiàn)。其實(shí)，公眾提起意見(jiàn)對(duì)多方來(lái)說(shuō)是共贏。公民依法參與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)和環(huán)境管理，是在協(xié)助行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。建設(shè)項(xiàng)目的流程得到進(jìn)一步補(bǔ)充、完善，行政部門在審核項(xiàng)目時(shí)也會(huì)更嚴(yán)謹(jǐn)，決策更為科學(xué)?！?/p>

    她建議，先搜集到客觀、真實(shí)的信息，準(zhǔn)確指出問(wèn)題、佐證觀點(diǎn)，然后盡量采用書面形式，以更好地呈現(xiàn)訴求。并且，由于多個(gè)政府部門只收EMS信件，建議通過(guò)EMS呈遞，并在送達(dá)后致電交流。必要時(shí)，還可以向當(dāng)局索要書面回復(fù)函。

    值得注意的是，能依法提交建議的主體包括公民、法人和其他組織。

    自然之友代理人對(duì)這種參與途徑表示支持：“如果缺乏被評(píng)價(jià)區(qū)域的生物多樣性本底數(shù)據(jù)調(diào)查，環(huán)境影響評(píng)價(jià)很難做出客觀的生態(tài)影響評(píng)價(jià)結(jié)論，而失實(shí)的環(huán)評(píng)一旦被批復(fù)，建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)就可能造成不可逆的生態(tài)破壞。因此，在行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)評(píng)公開(kāi)征集意見(jiàn)時(shí)，恰恰應(yīng)該發(fā)揮公眾監(jiān)督的力量，在項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)之前預(yù)防生態(tài)破壞的風(fēng)險(xiǎn)，避免給公共利益造成損害。”

    “自然之友一直希望能有更多專業(yè)力量參與進(jìn)來(lái)，多方合作，一起更好地保護(hù)環(huán)境。也希望更多人來(lái)關(guān)注濕地議題，以減少類似問(wèn)題的發(fā)生?！弊匀恢褌鞑ヘ?fù)責(zé)人最后說(shuō)道。