2006年，未保法第一次修訂，2020年未保法第二次修訂。14年間，兒童福利工作取得了長足發(fā)展，尤其是保障對象從孤兒向農村留守兒童、困境兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童、監(jiān)護缺失未成年人等未成年人群體拓展，兒童福利由補缺型向適度普惠型發(fā)展。

    2006：如何滿足10倍于供給的救助需求

    2006年是“十一五”開局之年，伴隨經濟體制轉軌和社會轉型，流浪未成年人數量逐年增加、犯罪率不斷上升。當時我國流浪未成年人達100萬~150萬人，其中很多曾有違法行為。

    為了預防未成年人犯罪、保護未成年人權益，當年1月18日，民政部等19部門印發(fā)了《關于加強流浪未成年人工作的意見》，其中明確提出：民政部門是流浪未成年人工作的政府職能部門。那一年，無論是“十一五”規(guī)劃完善流浪未成年人救助制度，抑或是1月20日召開的全國保護流浪未成年人工作會議、12月29日修訂出臺的未保法，都從更高層級對民政部門作為流浪未成年人工作的政府部門的職責進行了明確。

    截至2005年底，全國共建成130個流浪未成年人救助保護機構，每年僅能提供11.4萬人次的不超過16天的簡單吃住服務。如何滿足10倍于供給的救助需求，建機構、塑管理，成了最緊迫的事。

    為此，民政部出臺了《流浪未成年人救助保護機構基本規(guī)范》《“十一五”流浪未成年人救助保護體系建設規(guī)劃》《流浪未成年人救助保護中心建設標準》等一系列文件，對救助保護機構在設施設備、服務內容、內部管理和人員隊伍做出了詳細規(guī)定。與此同時，部門協(xié)調聯(lián)動的主動救助保護工作機制也在探索中。2009年，民政部、公安部、財政部等出臺《關于進一步加強城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護工作的通知》，進一步明確了各部門的職責。

    “十一五”期間，中央投資7億元、地方配套12.2億元，建設了387個未成年人救助保護機構，改建、新增4.1萬張床位，實現了90%以上地級市和部分重點縣級市擁有流浪未成年人救助保護設施。

    2011：抓住源頭預防這個關鍵

    2011年，是流浪未成年人救助保護工作迎來重要轉折的一年。8月15日，國務院印發(fā)《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，明確了未成年人權益保護優(yōu)先、救助保護和教育矯治并重、源頭預防和綜合治理兼顧、政府主導和社會參與結合的原則和工作措施，建立了流浪未成年人救助保護制度。在各級民政系統(tǒng)和相關部門的共同努力下，當年，流浪未成年人數大大減少。以廣東省中山救助站為例，2011年1~9月他們共救助未成年人179人，而2010年同期為316人。

    2012、2013年，民政部聯(lián)合多部門開展了“接送流浪孩子回家”“流浪孩子回校園”專項行動，基本實現城市街面無流浪乞討未成年人。2013、2014年，民政部在98個地區(qū)300個市縣開展未成年人社會保護試點，探索建立“以家庭監(jiān)護為基礎，以社會監(jiān)督為保障，以國家監(jiān)護為補充”的監(jiān)護制度。

    但此時有個問題始終存在：未成年人監(jiān)護權的撤銷轉移。1986年出臺的《民法通則》、2006年修訂的未保法都對此進行了明確規(guī)定，但全國沒有一例剝奪監(jiān)護權案件進入司法程序。癥結就在于：誰提起訴訟，誰來監(jiān)護？

    2014年12月18日，最高人民法院、最高人民檢察院、民政部、公安部四部門《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》出臺，明確了民政部門申請撤銷監(jiān)護人資格以及承擔臨時監(jiān)護的責任。15天后，江蘇省徐州市銅山區(qū)民政局申請撤銷監(jiān)護人資格訴訟得以立案，破冰由此而開始。

    同時，兒童福利服務體系也在探索中。2010年，民政部與聯(lián)合國兒基會開展了中國兒童福利示范區(qū)項目，以兒童信息報告監(jiān)測反饋、兒童福利臺賬、兒童幫扶、多部門聯(lián)動為核心內容，以村兒童之家為活動場所，以村兒童福利主任隊伍為村（社）工作力量，打通了“最后一公里”。

    2016：國務院就兒童工作兩次發(fā)文

    2016年，無疑是兒童關愛保護工作的大年——2月4日，國務院印發(fā)《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，6月13日印發(fā)《關于加強困境兒童保障工作的意見》。前者以農村留守兒童關愛保護為切入點，首次從國家層面系統(tǒng)性地明確未成年人保護、特別是農村留守兒童關愛保護的政策措施和工作機制，為完善未成年人保護制度，落實未保法提供了有力的政策遵循。后者則明確了以促進困境兒童全面發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，要求加快形成家庭盡責、政府主導、社會參與的困境兒童保障工作格局，建立健全困境兒童分類保障制度，困境兒童服務體系更加完善。

    意見對建立農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系，提出了有針對性的政策安排和系統(tǒng)性的頂層制度設計，并在很多方面有所突破：一是強化家庭監(jiān)護主體責任，二是依法設計了包括強制報告、應急處置、評估幫扶、監(jiān)護干預等環(huán)節(jié)在內的救助保護機制，三是依次明確家庭、政府、學校和社會責任，構建家庭、政府、學校、社會齊抓共管的關愛服務體系。

    兩個意見印發(fā)后，民政部推動地方出臺了有針對性、操作性的具體工作措施。各省建立了農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系、部門協(xié)調機制，工作隊伍大大充實。截至2018年底，全國共有61.53萬名兒童主任，基本覆蓋所有村（社區(qū)）。

    2019：設立兒童福利司，完善行政管理體系

    民政部門在未成年人保護工作中職能界定經歷了由分散到統(tǒng)一的過程。2016年2月，民政部社會事務司設立未成年人（留守兒童）保護處，負責未成年人保護和留守兒童關愛服務工作。同時，流浪未成年人工作在救助管理處，孤殘兒童以及兒童福利機構管理等相關工作仍在社會福利和慈善事業(yè)促進司。

    2019年，經中央批準，民政部單獨設立兒童福利司，實現了多頭管理歸口整合，兒童福利工作煥發(fā)出新的活力。4月，民政部等10部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》，進一步明確了未成年人救助保護機構和兒童福利機構的職能定位和發(fā)展方向，進一步明確了加強基層兒童工作隊伍建設的總體要求，進一步明確了多方力量共同參與的兒童關愛服務工作格局，進一步明確了兒童關愛服務工作保障措施。

    “進一步”體現在哪里？以未成年人救助保護機構和兒童福利機構為例，兒童福利院主要承擔長期監(jiān)護責任，而未保中心主要承擔臨時監(jiān)護責任和組織開展農村留守兒童和困境兒童關愛服務職責；推廣區(qū)域性養(yǎng)育，對于已經將孤兒轉出的縣級兒童福利機構，推進其設立兒童福利指導中心或向未成年人救助保護機構轉型……這在機構改革前是無法實現的。

    同時，各地民政部門也加大兒童福利職能整合，2019年底，全國已有23個省（自治區(qū)、直轄市）、1個計劃單列市設立了兒童福利處。

    2019年6月，民政部等12個部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，首次將事實無人撫養(yǎng)兒童納入國家保障，參照孤兒標準發(fā)放基本生活費。2020年底，民政部聯(lián)合公安部、財政部印發(fā)《關于進一步做好事實無人撫養(yǎng)兒童保障有關工作的通知》，進一步擴大保障范圍，細化認定標準，25.3萬名事實無人撫養(yǎng)兒童得到保障。

    在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，各級民政部門切實做好因疫情影響造成監(jiān)護缺失的兒童救助保護工作，井在此基礎上將救助保護工作范圍擴大到所有受突發(fā)事件影響的未成年人，聯(lián)合國家發(fā)改委、應急管理部等部門印發(fā)《關于做好因突發(fā)事件影響造成監(jiān)護缺失未成年人救助保護工作的意見》，進一步明確保障范圍、處置措施和保障條件等。

    （據《中國民政》）