■ 本報記者 王勇

    截至目前，我國社會組織已經(jīng)超過90萬家，而慈善組織尚不足1萬家。

    慈善組織是慈善活動的主要載體，而慈善法的立法目的就是為了發(fā)展慈善事業(yè)，那么為什么慈善法實施四年了，慈善組織還是嚴(yán)重不足呢？如何改變這一狀況呢？

    2020年12月，在‘慈善的法治與治理’高端論壇暨第四屆慈善法律與政策研究年會上來自法學(xué)界、慈善行業(yè)的專家學(xué)者進(jìn)行了討論，并提出了推動慈善法等法律法規(guī)修改完善的建議。

    捐贈無門的尷尬

    2020年新冠肺炎疫情防控階段，時常會出現(xiàn)這樣的新聞：

    一位老奶奶放下一沓約4000元現(xiàn)金轉(zhuǎn)身離開，民警一路追到老人家門口把錢退回；

    匿名女士在警隊門口放下萬元就走，包錢的紙上僅有一行字：代轉(zhuǎn)交一線的家人們，你們辛苦了；

    一位市民來到常州市新北區(qū)人民政府辦公樓，扔下50萬元現(xiàn)金要求“捐給武漢”，未留下姓名便匆匆離去……

    這樣的新聞總能讓人心中充滿暖意。我國民間從來不缺少善意，但在善意背后，一個不容回避的問題是：人們?yōu)槭裁磿焉瓶詈臀镔Y送到了政府、居委會，甚至是派出所，以開展慈善活動為宗旨的慈善組織在哪兒呢？

    “疫情期間上海的很多百姓非常踴躍捐款，但是不知道捐到什么地方?！鄙虾Ｍ鈬Z大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授、城市基層治理研究中心主任俞祖成在調(diào)研中了解到，源源不斷的物資、資金被捐到了街道辦事處，街道辦事處的工作人員很感動也很開心，但也有很多疑問——慈善組織都做什么去了？

    全國人大常委會慈善法執(zhí)法檢查報告從一定程度上揭示了答案——目前，慈善組織的質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等與立法預(yù)期相比還存在一定差距。慈善組織公信力有待提升；慈善組織培育有待加強；慈善組織結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。

    截至目前，我國社會組織已經(jīng)超過90萬家，而慈善組織尚不足1萬家。

    嚴(yán)重不足的動力

    從2016年9月1日至今，慈善法已經(jīng)實施超四年，為什么還會出現(xiàn)慈善組織數(shù)量遠(yuǎn)低于預(yù)期的情況呢？

    按照慈善法的規(guī)定，社會組織（基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機構(gòu)）等可以通過登記或申請認(rèn)定的方式成為慈善組織。目前我國社會組織登記總數(shù)已經(jīng)超過90萬家，慈善組織的基礎(chǔ)條件是不缺的。

    那么，慈善組織的數(shù)量就取決于兩個方面，一是有多少社會組織登記（申請）成為慈善組織；二是作為主管部門的民政部門批準(zhǔn)了多少申請。

    慈善法執(zhí)法檢查報告明確指出了其中存在的問題：

    社會組織方面，一是不愿申請。慈善組織所享受的政策“含金量”不高，慈善組織獲得政策優(yōu)惠力度與一般社會組織沒有明顯差別。與此同時還面臨著監(jiān)管制約過度的情況，存在要求偏多，指導(dǎo)服務(wù)不夠的現(xiàn)象。

    二是不能申請。《慈善法》規(guī)定了設(shè)立慈善組織和在慈善法公布前成立社會組織申請成為慈善組織的方法，但實施后新設(shè)立的社會組織，如果創(chuàng)立之初沒有登記為慈善組織，如果想成為慈善組織卻沒有相關(guān)的規(guī)定，也就無法認(rèn)定為慈善組織。

    民政部門方面，則面臨著力量嚴(yán)重不足的問題。2019年，民政部設(shè)立慈善事業(yè)促進(jìn)和社會工作司，各級民政部門也參照設(shè)立了專門負(fù)責(zé)慈善工作的內(nèi)部機構(gòu)，但是普遍缺人少編。

    “民政執(zhí)法力量不足，不愿意太多認(rèn)定或者登記慈善組織?！鄙虾?fù)恩社會組織法律研究與服務(wù)中心理事長陸璇表示。

    慈善組織的基礎(chǔ)問題待厘清

    慈善組織增長緩慢的這種情況是否需要改變呢？如果需要改變，如何改變呢？北京師范大學(xué)法學(xué)院公益慈善與非營利法治研究中心理事長劉培峰認(rèn)為，有必要厘清慈善組織的基礎(chǔ)問題：

    第一，慈善組織與其他社會組織的關(guān)系。要討論在整個社會組織體系里，慈善組織應(yīng)該在什么樣的位置，跟服務(wù)、倡導(dǎo)、支持型社會組織之間是什么關(guān)系。

    第二，組織的慈善與慈善組織的關(guān)系。近年來，在從事慈善活動上，慈善組織（非營利）和公司（營利）之間的界限慢慢在淡化，而社會企業(yè)的出現(xiàn)對慈善進(jìn)入到營利領(lǐng)域又有了新的突破。

    第三，慈善組織的慈善與個人慈善、互助的關(guān)系。目前，慈善法規(guī)范的更多是慈善組織，但組織性的慈善和專業(yè)性的慈善從來不能夠排斥個人慈善。怎么才能把兩者納入到一個法律體系之下？

    第四，慈善與社會保障、第三次分配的關(guān)系。社會保障是國家的責(zé)任，慈善是社會的產(chǎn)物，應(yīng)該有基本的界分；當(dāng)慈善要納入到第三次分配體系的時候，慈善組織的自主性和多元性的價值與分配的結(jié)果之間是什么樣的關(guān)系？

    厘清上述問題之后，慈善組織究竟是夠、不夠還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，慈善組織的管理是應(yīng)該寬松一點還是嚴(yán)格一點，下一步應(yīng)該如何發(fā)展等問題或許就有了清晰的答案。

    如何進(jìn)一步完善慈善法等法律法規(guī)

    厘清慈善組織的基礎(chǔ)問題之后，如何通過完善慈善法等法律法規(guī)，進(jìn)一步推動慈善組織的發(fā)展呢？

    推動慈善組織登記認(rèn)定方面，稅收優(yōu)惠是核心因素之一，目前存在的主要問題是成為慈善組織不一定能申請到捐贈稅前扣除資格，但其他公益性捐贈社會組織卻可以申請捐贈稅前扣除資格。

    上海交通大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、中國公益發(fā)展研究院院長徐家良建議，法條是否可以修改補充以下規(guī)定，“給慈善組織一定要有明確的信號”——慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠，優(yōu)惠比例應(yīng)高于一般的社會組織。

    與此同時，對相關(guān)配套政策進(jìn)行調(diào)整，例如，申請捐贈稅前扣除資格時關(guān)于評估等級3A以上的要求是否可以調(diào)整。

    在稅收優(yōu)惠的鼓勵下，會有越來越多的社會組織登記認(rèn)定為慈善組織，但這些機構(gòu)類型不同、規(guī)模不同，如果按照同一標(biāo)準(zhǔn)管理，無疑是存在問題的。執(zhí)法檢查報告明確提出，建立健全慈善行政指導(dǎo)機制、分類管理制度，區(qū)別不同類型、不同規(guī)模的慈善組織，制定不同的監(jiān)管政策。

    “一定要分類監(jiān)管，這樣反而會促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展?！鄙钲诖髮W(xué)管理學(xué)院助理教授章高榮表示。

    此外，還必須解決慈善組織和公募資格退出的問題。目前，慈善法及配套法規(guī)并沒有關(guān)于如何退出的規(guī)定。

    “草根的社會組織無所適從，這些組織不知道要不要去認(rèn)定，也擔(dān)心如果認(rèn)定就會被管死了，更擔(dān)心如果認(rèn)定了萬一沒有符合條件是不是就直接被取消了，連法人的資格都沒有了，不敢試錯也不敢去嘗試?！鄙钲谑猩鐣茖W(xué)院研究員徐宇珊表示。

    執(zhí)法檢查報告明確提出，要實施修改慈善法，完善慈善組織登記和認(rèn)定制度，建立動態(tài)認(rèn)定和退出機制。明確公開募捐資格的取消、退出情形和程序。

    規(guī)范慈善組織管理方面，執(zhí)法檢查報告指出，目前存在監(jiān)管制約過度，要加強民政部門慈善工作力量，強化部門合作、部門協(xié)調(diào)，明確慈善工作部門協(xié)調(diào)機制。

    徐宇珊認(rèn)為，主要存在以下幾個方面的博弈：

    一是民政部門內(nèi)部各個職能部門之間的博弈與協(xié)調(diào)。例如，社會組織管理部門與慈善組織管理部門還存在著政策不銜接的地方。

    “一個是促進(jìn)、一個是管制，這個不解決的話，永遠(yuǎn)解決不了什么問題?！闭赂邩s強調(diào)。

    二是民政部門和其他部門之間的博弈和協(xié)調(diào)。例如，財政部、稅務(wù)總局、民政部《關(guān)于公益性捐贈稅前扣除有關(guān)事項的公告》對于公益性捐贈稅前扣除資格的要求和民政部出臺的慈善法配套規(guī)章并不完全一致。

    三是登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位之間存在著博弈和協(xié)調(diào)。登記管理機關(guān)希望業(yè)務(wù)主管單位承擔(dān)更多監(jiān)管職責(zé)，業(yè)務(wù)主管單位覺得沒有那么多的人力、物力、權(quán)力去監(jiān)管。

    “慈善是所有的政府部門都要做的事，不是光民政一個部門?！毙旒伊急硎?。因此，他提出建議——能不能夠成立國家慈善委員會來對慈善工作進(jìn)行管理？

    數(shù)字化時代慈善組織何去何從

    除了上述問題之外，慈善組織還需要回應(yīng)不斷出現(xiàn)的新情況。執(zhí)法檢查報告明確指出，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)衍生出對慈善事業(yè)的新挑戰(zhàn)。新的形勢下，慈善組織存在的意義是什么？互聯(lián)網(wǎng)等新業(yè)態(tài)帶來的慈善挑戰(zhàn)應(yīng)該如何回應(yīng)？

    執(zhí)法檢查報告提出，要適時修改慈善法，增加網(wǎng)絡(luò)慈善專章，系統(tǒng)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善的定義邊界、募捐辦法、法律責(zé)任。

    澳門大學(xué)法律學(xué)院教授稅兵則從慈善組織存在的意義提出了他的思考。稅兵表示，慈善組織興起的兩個預(yù)設(shè)前提是個人慈善能力的有限性和對商業(yè)組織的天然不信任。

    但是，在數(shù)字化時代，這一預(yù)設(shè)前提被顛覆了，至少是受到挑戰(zhàn)的。個人通過互聯(lián)網(wǎng)可以聯(lián)結(jié)起來，解決了個人慈善能力有限性的問題；區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)解決了信息不對稱和信任問題。

    “這會引發(fā)出一個問題，慈善組織是不是會被弱化掉？我認(rèn)為不會被弱化掉，反倒是重建的問題?！倍惐鴱娬{(diào)。

    稅兵認(rèn)為，理想狀態(tài)下的慈善圖景是“政府的動員能力+企業(yè)的創(chuàng)新精神+慈善組織最純粹的利他精神”。

    “慈善組織是做一輩子的好事情的，從這個角度來說我認(rèn)為慈善組織的今天遇到的是前所未有的機遇?！倍惐硎?，包括慈善供給的大幅度增加、慈善需求個性化等。

    在這一背景下，稅兵認(rèn)為，要重新思考慈善組織、非營利組織、商業(yè)組織和政府之間的關(guān)系?！敖裉欤钪匾墓ぷ魇悄劢y(tǒng)一的理想，法律的規(guī)則應(yīng)當(dāng)圍繞它來組織、圍繞它來進(jìn)行檢討，讓天下沒有難做的慈善。”稅兵強調(diào)。