■ 本報(bào)記者 王勇

    截至目前，我國(guó)社會(huì)組織已經(jīng)超過(guò)90萬(wàn)家，而慈善組織尚不足1萬(wàn)家。

    慈善組織是慈善活動(dòng)的主要載體，而慈善法的立法目的就是為了發(fā)展慈善事業(yè)，那么為什么慈善法實(shí)施四年了，慈善組織還是嚴(yán)重不足呢？如何改變這一狀況呢？

    2020年12月，在‘慈善的法治與治理’高端論壇暨第四屆慈善法律與政策研究年會(huì)上來(lái)自法學(xué)界、慈善行業(yè)的專家學(xué)者進(jìn)行了討論，并提出了推動(dòng)慈善法等法律法規(guī)修改完善的建議。

    捐贈(zèng)無(wú)門的尷尬

    2020年新冠肺炎疫情防控階段，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)這樣的新聞：

    一位老奶奶放下一沓約4000元現(xiàn)金轉(zhuǎn)身離開(kāi)，民警一路追到老人家門口把錢退回；

    匿名女士在警隊(duì)門口放下萬(wàn)元就走，包錢的紙上僅有一行字：代轉(zhuǎn)交一線的家人們，你們辛苦了；

    一位市民來(lái)到常州市新北區(qū)人民政府辦公樓，扔下50萬(wàn)元現(xiàn)金要求“捐給武漢”，未留下姓名便匆匆離去……

    這樣的新聞總能讓人心中充滿暖意。我國(guó)民間從來(lái)不缺少善意，但在善意背后，一個(gè)不容回避的問(wèn)題是：人們?yōu)槭裁磿?huì)把善款和物資送到了政府、居委會(huì)，甚至是派出所，以開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨的慈善組織在哪兒呢？

    “疫情期間上海的很多百姓非常踴躍捐款，但是不知道捐到什么地方?！鄙虾Ｍ鈬?guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授、城市基層治理研究中心主任俞祖成在調(diào)研中了解到，源源不斷的物資、資金被捐到了街道辦事處，街道辦事處的工作人員很感動(dòng)也很開(kāi)心，但也有很多疑問(wèn)——慈善組織都做什么去了？

    全國(guó)人大常委會(huì)慈善法執(zhí)法檢查報(bào)告從一定程度上揭示了答案——目前，慈善組織的質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等與立法預(yù)期相比還存在一定差距。慈善組織公信力有待提升；慈善組織培育有待加強(qiáng)；慈善組織結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。

    截至目前，我國(guó)社會(huì)組織已經(jīng)超過(guò)90萬(wàn)家，而慈善組織尚不足1萬(wàn)家。

    嚴(yán)重不足的動(dòng)力

    從2016年9月1日至今，慈善法已經(jīng)實(shí)施超四年，為什么還會(huì)出現(xiàn)慈善組織數(shù)量遠(yuǎn)低于預(yù)期的情況呢？

    按照慈善法的規(guī)定，社會(huì)組織（基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）等可以通過(guò)登記或申請(qǐng)認(rèn)定的方式成為慈善組織。目前我國(guó)社會(huì)組織登記總數(shù)已經(jīng)超過(guò)90萬(wàn)家，慈善組織的基礎(chǔ)條件是不缺的。

    那么，慈善組織的數(shù)量就取決于兩個(gè)方面，一是有多少社會(huì)組織登記（申請(qǐng)）成為慈善組織；二是作為主管部門的民政部門批準(zhǔn)了多少申請(qǐng)。

    慈善法執(zhí)法檢查報(bào)告明確指出了其中存在的問(wèn)題：

    社會(huì)組織方面，一是不愿申請(qǐng)。慈善組織所享受的政策“含金量”不高，慈善組織獲得政策優(yōu)惠力度與一般社會(huì)組織沒(méi)有明顯差別。與此同時(shí)還面臨著監(jiān)管制約過(guò)度的情況，存在要求偏多，指導(dǎo)服務(wù)不夠的現(xiàn)象。

    二是不能申請(qǐng)。《慈善法》規(guī)定了設(shè)立慈善組織和在慈善法公布前成立社會(huì)組織申請(qǐng)成為慈善組織的方法，但實(shí)施后新設(shè)立的社會(huì)組織，如果創(chuàng)立之初沒(méi)有登記為慈善組織，如果想成為慈善組織卻沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定，也就無(wú)法認(rèn)定為慈善組織。

    民政部門方面，則面臨著力量嚴(yán)重不足的問(wèn)題。2019年，民政部設(shè)立慈善事業(yè)促進(jìn)和社會(huì)工作司，各級(jí)民政部門也參照設(shè)立了專門負(fù)責(zé)慈善工作的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，但是普遍缺人少編。

    “民政執(zhí)法力量不足，不愿意太多認(rèn)定或者登記慈善組織?！鄙虾?fù)恩社會(huì)組織法律研究與服務(wù)中心理事長(zhǎng)陸璇表示。

    慈善組織的基礎(chǔ)問(wèn)題待厘清

    慈善組織增長(zhǎng)緩慢的這種情況是否需要改變呢？如果需要改變，如何改變呢？北京師范大學(xué)法學(xué)院公益慈善與非營(yíng)利法治研究中心理事長(zhǎng)劉培峰認(rèn)為，有必要厘清慈善組織的基礎(chǔ)問(wèn)題：

    第一，慈善組織與其他社會(huì)組織的關(guān)系。要討論在整個(gè)社會(huì)組織體系里，慈善組織應(yīng)該在什么樣的位置，跟服務(wù)、倡導(dǎo)、支持型社會(huì)組織之間是什么關(guān)系。

    第二，組織的慈善與慈善組織的關(guān)系。近年來(lái)，在從事慈善活動(dòng)上，慈善組織（非營(yíng)利）和公司（營(yíng)利）之間的界限慢慢在淡化，而社會(huì)企業(yè)的出現(xiàn)對(duì)慈善進(jìn)入到營(yíng)利領(lǐng)域又有了新的突破。

    第三，慈善組織的慈善與個(gè)人慈善、互助的關(guān)系。目前，慈善法規(guī)范的更多是慈善組織，但組織性的慈善和專業(yè)性的慈善從來(lái)不能夠排斥個(gè)人慈善。怎么才能把兩者納入到一個(gè)法律體系之下？

    第四，慈善與社會(huì)保障、第三次分配的關(guān)系。社會(huì)保障是國(guó)家的責(zé)任，慈善是社會(huì)的產(chǎn)物，應(yīng)該有基本的界分；當(dāng)慈善要納入到第三次分配體系的時(shí)候，慈善組織的自主性和多元性的價(jià)值與分配的結(jié)果之間是什么樣的關(guān)系？

    厘清上述問(wèn)題之后，慈善組織究竟是夠、不夠還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，慈善組織的管理是應(yīng)該寬松一點(diǎn)還是嚴(yán)格一點(diǎn)，下一步應(yīng)該如何發(fā)展等問(wèn)題或許就有了清晰的答案。

    如何進(jìn)一步完善慈善法等法律法規(guī)

    厘清慈善組織的基礎(chǔ)問(wèn)題之后，如何通過(guò)完善慈善法等法律法規(guī)，進(jìn)一步推動(dòng)慈善組織的發(fā)展呢？

    推動(dòng)慈善組織登記認(rèn)定方面，稅收優(yōu)惠是核心因素之一，目前存在的主要問(wèn)題是成為慈善組織不一定能申請(qǐng)到捐贈(zèng)稅前扣除資格，但其他公益性捐贈(zèng)社會(huì)組織卻可以申請(qǐng)捐贈(zèng)稅前扣除資格。

    上海交通大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、中國(guó)公益發(fā)展研究院院長(zhǎng)徐家良建議，法條是否可以修改補(bǔ)充以下規(guī)定，“給慈善組織一定要有明確的信號(hào)”——慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠，優(yōu)惠比例應(yīng)高于一般的社會(huì)組織。

    與此同時(shí)，對(duì)相關(guān)配套政策進(jìn)行調(diào)整，例如，申請(qǐng)捐贈(zèng)稅前扣除資格時(shí)關(guān)于評(píng)估等級(jí)3A以上的要求是否可以調(diào)整。

    在稅收優(yōu)惠的鼓勵(lì)下，會(huì)有越來(lái)越多的社會(huì)組織登記認(rèn)定為慈善組織，但這些機(jī)構(gòu)類型不同、規(guī)模不同，如果按照同一標(biāo)準(zhǔn)管理，無(wú)疑是存在問(wèn)題的。執(zhí)法檢查報(bào)告明確提出，建立健全慈善行政指導(dǎo)機(jī)制、分類管理制度，區(qū)別不同類型、不同規(guī)模的慈善組織，制定不同的監(jiān)管政策。

    “一定要分類監(jiān)管，這樣反而會(huì)促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展?！鄙钲诖髮W(xué)管理學(xué)院助理教授章高榮表示。

    此外，還必須解決慈善組織和公募資格退出的問(wèn)題。目前，慈善法及配套法規(guī)并沒(méi)有關(guān)于如何退出的規(guī)定。

    “草根的社會(huì)組織無(wú)所適從，這些組織不知道要不要去認(rèn)定，也擔(dān)心如果認(rèn)定就會(huì)被管死了，更擔(dān)心如果認(rèn)定了萬(wàn)一沒(méi)有符合條件是不是就直接被取消了，連法人的資格都沒(méi)有了，不敢試錯(cuò)也不敢去嘗試?！鄙钲谑猩鐣?huì)科學(xué)院研究員徐宇珊表示。

    執(zhí)法檢查報(bào)告明確提出，要實(shí)施修改慈善法，完善慈善組織登記和認(rèn)定制度，建立動(dòng)態(tài)認(rèn)定和退出機(jī)制。明確公開(kāi)募捐資格的取消、退出情形和程序。

    規(guī)范慈善組織管理方面，執(zhí)法檢查報(bào)告指出，目前存在監(jiān)管制約過(guò)度，要加強(qiáng)民政部門慈善工作力量，強(qiáng)化部門合作、部門協(xié)調(diào)，明確慈善工作部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

    徐宇珊認(rèn)為，主要存在以下幾個(gè)方面的博弈：

    一是民政部門內(nèi)部各個(gè)職能部門之間的博弈與協(xié)調(diào)。例如，社會(huì)組織管理部門與慈善組織管理部門還存在著政策不銜接的地方。

    “一個(gè)是促進(jìn)、一個(gè)是管制，這個(gè)不解決的話，永遠(yuǎn)解決不了什么問(wèn)題。”章高榮強(qiáng)調(diào)。

    二是民政部門和其他部門之間的博弈和協(xié)調(diào)。例如，財(cái)政部、稅務(wù)總局、民政部《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)事項(xiàng)的公告》對(duì)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的要求和民政部出臺(tái)的慈善法配套規(guī)章并不完全一致。

    三是登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位之間存在著博弈和協(xié)調(diào)。登記管理機(jī)關(guān)希望業(yè)務(wù)主管單位承擔(dān)更多監(jiān)管職責(zé)，業(yè)務(wù)主管單位覺(jué)得沒(méi)有那么多的人力、物力、權(quán)力去監(jiān)管。

    “慈善是所有的政府部門都要做的事，不是光民政一個(gè)部門?！毙旒伊急硎?。因此，他提出建議——能不能夠成立國(guó)家慈善委員會(huì)來(lái)對(duì)慈善工作進(jìn)行管理？

    數(shù)字化時(shí)代慈善組織何去何從

    除了上述問(wèn)題之外，慈善組織還需要回應(yīng)不斷出現(xiàn)的新情況。執(zhí)法檢查報(bào)告明確指出，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)衍生出對(duì)慈善事業(yè)的新挑戰(zhàn)。新的形勢(shì)下，慈善組織存在的意義是什么？互聯(lián)網(wǎng)等新業(yè)態(tài)帶來(lái)的慈善挑戰(zhàn)應(yīng)該如何回應(yīng)？

    執(zhí)法檢查報(bào)告提出，要適時(shí)修改慈善法，增加網(wǎng)絡(luò)慈善專章，系統(tǒng)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善的定義邊界、募捐辦法、法律責(zé)任。

    澳門大學(xué)法律學(xué)院教授稅兵則從慈善組織存在的意義提出了他的思考。稅兵表示，慈善組織興起的兩個(gè)預(yù)設(shè)前提是個(gè)人慈善能力的有限性和對(duì)商業(yè)組織的天然不信任。

    但是，在數(shù)字化時(shí)代，這一預(yù)設(shè)前提被顛覆了，至少是受到挑戰(zhàn)的。個(gè)人通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)可以聯(lián)結(jié)起來(lái)，解決了個(gè)人慈善能力有限性的問(wèn)題；區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)解決了信息不對(duì)稱和信任問(wèn)題。

    “這會(huì)引發(fā)出一個(gè)問(wèn)題，慈善組織是不是會(huì)被弱化掉？我認(rèn)為不會(huì)被弱化掉，反倒是重建的問(wèn)題?！倍惐鴱?qiáng)調(diào)。

    稅兵認(rèn)為，理想狀態(tài)下的慈善圖景是“政府的動(dòng)員能力+企業(yè)的創(chuàng)新精神+慈善組織最純粹的利他精神”。

    “慈善組織是做一輩子的好事情的，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)我認(rèn)為慈善組織的今天遇到的是前所未有的機(jī)遇?！倍惐硎?，包括慈善供給的大幅度增加、慈善需求個(gè)性化等。

    在這一背景下，稅兵認(rèn)為，要重新思考慈善組織、非營(yíng)利組織、商業(yè)組織和政府之間的關(guān)系?！敖裉?，最重要的工作是凝聚統(tǒng)一的理想，法律的規(guī)則應(yīng)當(dāng)圍繞它來(lái)組織、圍繞它來(lái)進(jìn)行檢討，讓天下沒(méi)有難做的慈善?！倍惐鴱?qiáng)調(diào)。