■ 陳忠海

    政策扶貧  

    中  國(guó)古代很早就有“大同世界”的美好設(shè)想，但現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)重的貧困現(xiàn)象卻影響到理想的實(shí)現(xiàn)。不過(guò)，盡管任何一個(gè)封建王朝都沒(méi)能徹底消滅貧困問(wèn)題，但歷代以來(lái)，在扶貧方面的措施和做法仍值得關(guān)注和總結(jié)，有些做法至今仍有啟示性作用。

    由于階級(jí)矛盾的不可調(diào)和而產(chǎn)生了國(guó)家，國(guó)家除了政治職能之外還有社會(huì)公共管理的職能，可以緩和階級(jí)矛盾，維護(hù)社會(huì)的保障。國(guó)家的社會(huì)公共管理職能包括組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展、興辦公共工程、發(fā)展文化教育等，保障社會(huì)福利也是其中之一，國(guó)家財(cái)政可以通過(guò)社會(huì)救濟(jì)等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助手段扶助那些生活貧困的民眾。

    對(duì)于國(guó)家的這種職能，中國(guó)古代很早就有認(rèn)識(shí)，《禮記·大同章》描述了上古先民對(duì)未來(lái)美好世界的憧憬，認(rèn)為那樣的世界是人們所共有的，把有賢德、有才能的人選出來(lái)為大家辦事，每個(gè)人都講求誠(chéng)信、崇尚和睦，所有的老年人都能終其天年，“老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者，皆有所養(yǎng)”，在那樣的世界里,“貨惡其棄于地也，不必藏于己，力惡其不出于身也，不必為己”，沒(méi)有人搞陰謀，也沒(méi)有人盜竊財(cái)物、興兵作亂，路不拾遺、夜不閉戶，人人都能過(guò)上美好的生活。

    在“大同世界”美好理想的設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)了對(duì)弱勢(shì)群體幫助和救濟(jì)的重要性。在古代經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的情況下，除了“鰥寡孤獨(dú)廢疾者”需要救濟(jì)外，每逢地震、旱災(zāi)、水災(zāi)、蝗災(zāi)、瘟疫等自然災(zāi)害出現(xiàn)時(shí)也容易造成大量貧困人口，形成于西周時(shí)期的荒政便是專門針對(duì)自然災(zāi)害而推出的扶貧對(duì)策。

    早期的荒政主要體現(xiàn)在社會(huì)組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、法律刑罰、賑恤災(zāi)民以及禮儀祭祀等方面。《禮記·月令》記載：“季春之月，天子布德行惠，命有司發(fā)倉(cāng)廩，賜貧窮，賑乏絕。”《周禮·大司徒》提出“以荒政十有二聚萬(wàn)民”，即推出的荒政措施有12項(xiàng)，包括：散利（收成好的時(shí)候積蓄糧食，待荒年拿出來(lái)發(fā)給百姓），薄征（減輕賦稅）、緩刑（饑荒之年犯罪往往增多，這時(shí)用刑要輕緩，以免逼人造反），弛力（盡量把百姓從繁重的徭役中解脫出來(lái)，使其休養(yǎng)生息），舍禁（廢除對(duì)山野湖澤的禁令，允許百姓去采集野菜果蔬，允許其獵取鳥獸、捕捉魚蝦），去幾（免除關(guān)市征稅，便利商業(yè)貿(mào)易），眚禮（減省吉禮中的禮儀規(guī)定，以減輕儀禮方面的負(fù)擔(dān)），殺哀（減省兇禮中的禮儀規(guī)定），蕃樂(lè)（將樂(lè)器封存起來(lái)，不準(zhǔn)歌舞作樂(lè)），多昏（簡(jiǎn)省婚禮禮儀，在減輕百姓負(fù)擔(dān)的同時(shí)增加其成婚的機(jī)會(huì)），索鬼神（搜尋神靈并向之祈禱，求其降福），除盜賊（兇年盜賊增多，加大打擊力度）。

    以上這些措施既有經(jīng)濟(jì)、稅收、律法方面的政策，也有關(guān)于禮儀方面的規(guī)定，較為系統(tǒng)完備，西周以后的各代均繼續(xù)相延續(xù)，并對(duì)其中的內(nèi)容不斷加以擴(kuò)充和完善，從而形成了內(nèi)容豐富、涵蓋面廣泛的荒政體系。

    南宋時(shí)，曾任瑞安知縣的董煟編寫了一部《救荒活民書》，總結(jié)了之前歷代救荒賑災(zāi)政策的利弊得失，所舉的救荒政策已多達(dá)數(shù)十項(xiàng)，包括常平、義倉(cāng)、勸今、禁遏糴、不抑價(jià)、檢旱、減租、貸種、恤農(nóng)、遣使、馳禁、鬻爵、度僧、治盜、捕蝗、和糴、存恤流民、勸種二麥、通融有無(wú)、借貸內(nèi)庫(kù)、預(yù)講救荒之政等。到了明朝，荒政思想和政策措施進(jìn)一步完備，《中國(guó)荒政全書》中所收錄的明人所著荒政著作就多達(dá)14種。

    清代的荒政思想和政策措施更集歷代之大成，政策十分細(xì)致具體，程序也更為規(guī)范，《大清會(huì)典》也歸納出“荒政十有二”，包括備侵、除孽、救荒、發(fā)賑、減糶、出貸、蠲賦、緩征、通商、勸輸、興工筑、集流亡等，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方方面面。

    精準(zhǔn)扶貧

    相對(duì)于因?yàn)?zāi)荒、戰(zhàn)亂等普遍性原因所引起的大面積貧困，存在于日常生活和社會(huì)各個(gè)角落的貧困人口更是扶貧的難點(diǎn)，這就需要實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”。

    “精準(zhǔn)扶貧”的前提是“精準(zhǔn)識(shí)別”，《禮記·大同章》中所提到的“鰥寡孤獨(dú)廢疾者”就是對(duì)日常生活中貧困人口的界定，包括年老的男人沒(méi)有妻子（鰥）、年老的女人沒(méi)有丈夫（寡）、年老而沒(méi)有子女（獨(dú)）、幼年死去父親（孤）、身體殘缺（廢）、長(zhǎng)期患?。玻┑葞追N情況，《孟子》將他們稱為“窮民”，認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)先得到照顧。

    在漢代，一般每年秋天地方官吏要向朝廷上“籍簿”，其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容是統(tǒng)計(jì)戶口，官府通過(guò)這項(xiàng)工作摸清年老者的情況，作為扶助的依據(jù)?！稘h書·文帝紀(jì)》記載，漢文帝時(shí)下令各縣“年八十以上，賜米人月一石，肉二十斤，酒五斗。其九十以上，又賜帛人二匹，絮三斤”?！稘h書》還記載，漢武帝、漢宣帝等多次賜鰥寡孤獨(dú)者布帛粟米，漢元帝時(shí)還專門派人巡查各地有沒(méi)有在鰥寡孤獨(dú)者撫恤工作中失職的地方官吏?！逗鬂h書·禮儀志》記載，東漢時(shí)朝廷規(guī)定“年始七十者，授之以王杖，哺之以糜粥”，將年老者的界定標(biāo)準(zhǔn)下移了10歲。

    類似的制度各代都有，并且政策越來(lái)越細(xì)化和完善，如《魏書·高祖本紀(jì)》記載，北魏孝文帝太和二十一年（497年）朝廷下詔“可敕司州洛陽(yáng)之民，年七十以上無(wú)子孫，六十以上無(wú)期親，貧不能自存者，給以衣食；及不滿六十而有廢痼之疾，無(wú)大功之親，窮困無(wú)以自療者，皆于別坊遣醫(yī)救護(hù)，給醫(yī)師四人，豫請(qǐng)藥物以療之”。到了宋代，社會(huì)福利制度進(jìn)一步完備，宋英宗時(shí)在京城汴梁的東西南北各設(shè)置一所四福院，專門收留“老疾孤窮乞丐”，《宋史·食貨志》記載“日廩三百人，歲出內(nèi)藏錢五百萬(wàn)給其費(fèi)”，宋神宗時(shí)又下詔，要求地方“凡鰥、寡、孤、獨(dú)、癃老、疾廢、貧乏不能自存應(yīng)居養(yǎng)者，以戶絕屋居之；無(wú)，則居以官屋，以戶絕財(cái)產(chǎn)充其費(fèi)，不限月。依乞丐法給米豆；不足，則給以常平息錢”。

    在“扶貧工作”中也有人鉆空子，明人林希元在《荒政叢言》中指出，有些官吏利用職權(quán)假公濟(jì)私，“奸欺百出，乃有頗過(guò)之家，濫支米食，而窮餓之夫反待斃茅檐”，林希元感嘆“真?zhèn)文?，此其所以難也”。為克服這種現(xiàn)象，歷代朝廷也都想出一些辦法，以力求制度在執(zhí)行中不走樣。

    漢代實(shí)行了編戶齊民制度，每5戶編為一“伍”，將各人的年齡、籍貫、財(cái)富情況等一一載入戶籍。到了唐代，戶籍制度更加嚴(yán)密，每3年重新造籍一次，民戶必須自行申報(bào)戶口、田地情況，記入“手實(shí)”，里正根據(jù)“手實(shí)”進(jìn)行核查，經(jīng)核查后由官員按照各戶資產(chǎn)的多少、丁口的強(qiáng)弱將其劃分為9等，執(zhí)行不同的稅收標(biāo)準(zhǔn)，由于年老、傷病等會(huì)受到照顧，為防止有人弄虛作假，相關(guān)官員還要特別檢閱人丁形貌，稱為“團(tuán)貌”。

    王安石變法時(shí)推出的保甲法，其初衷之一就是“為賑饑而設(shè)，是以養(yǎng)之之道編之也”，將5戶編為一保，25戶為一大保，250戶為一都保，以住戶中最富有者擔(dān)任保長(zhǎng)、大保長(zhǎng)、都保長(zhǎng)，除農(nóng)閑時(shí)集合保丁軍訓(xùn)、維持地方治安外，還負(fù)責(zé)民戶的日常管理，一般將民戶分為不貧、次貧、極貧三等，在稅收等方面差別對(duì)待，并作為扶助的依據(jù)。

    王安石變法雖然失敗了，但保甲制度被以后各代所繼承，在此基礎(chǔ)上推行的扶貧措施也越來(lái)越精細(xì)，南宋林希元在《荒政叢言》中把民戶進(jìn)一步細(xì)分為六等，其中富民分為極富、次富、稍富三等，貧民分為極貧、次貧、稍貧三等，貧戶接受賑濟(jì)，富民要拿出一部分財(cái)產(chǎn)幫助貧民，稱為勸分，稍富、稍貧之戶既不勸分也不接受賑濟(jì)，極富之家要扶助極貧之家，次富之家扶助次貧之家，有點(diǎn)兒類似“結(jié)對(duì)子”。

    對(duì)于貧富的辨別，古人也想出了很多細(xì)致的辦法，除了民戶自己申報(bào)的財(cái)產(chǎn)情況和官家掌握的田地、房屋情況外，民戶營(yíng)養(yǎng)不良、面容憔悴、精神萎靡等有時(shí)也做為參考依據(jù)，有的還實(shí)行“公示制”，“將次貧、極貧各口數(shù)大小若干，帖其門首壁上，再令每保開(kāi)一土紙手本，送至賑濟(jì)官處，待鄉(xiāng)黨日久論定，委官乘便覆查”，還有的發(fā)動(dòng)百姓監(jiān)督檢舉，“令府州縣正印官，遍歷鄉(xiāng)村，喚集里保，公同查審。胥棍作奸，許人告發(fā)，得實(shí)者重賞，如虛反坐”。

    民間幫扶

    在古代，由于生產(chǎn)力水平較為低下，再加上自然災(zāi)害頻發(fā)、戰(zhàn)亂不斷，貧困現(xiàn)象始終十分突出，而中國(guó)封建王朝的國(guó)家機(jī)器總體上呈現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的結(jié)構(gòu)，國(guó)家財(cái)政一般遵循“量入為出”的原則，完全依靠政府力量進(jìn)行扶貧還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，民間力量的幫扶也是古代扶貧的重要途徑，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期摸索積累，逐漸形成了社倉(cāng)、義莊等行之有效的辦法。

    社倉(cāng)是一種豐年儲(chǔ)糧以備荒年的民間互助形式，最早出現(xiàn)在隋唐時(shí)期，宋代已較為完善，一般不設(shè)專門的倉(cāng)庫(kù)，而借用祠堂廟宇來(lái)存儲(chǔ)糧食，糧食主要來(lái)自勸捐或募捐，豐年積儲(chǔ)、荒年使用，但通常不是免費(fèi)發(fā)放，而是通過(guò)借貸的形式發(fā)給貧戶，青黃不接時(shí)放糧，秋收時(shí)回收，既能讓貧困戶順利渡過(guò)困難階段，又使這項(xiàng)措施得以持續(xù)不斷。

    義莊也是一種民間幫扶形式，通常由族中富戶拿出一定錢財(cái)置辦田地，稱為“義田”，用其田租來(lái)幫助族中貧困之家，有的義莊還包括公益性學(xué)校、宗族祠堂等，除為貧困戶提供物質(zhì)需要外還為他們的子女提供免費(fèi)教育，甚至對(duì)那些死后無(wú)錢安葬的人進(jìn)行安葬。有些義莊考慮得更為周到，如北宋范仲淹父子開(kāi)辦的“范氏義莊”，規(guī)定凡族人每天可領(lǐng)1升白米作為口糧，每年冬天每人可領(lǐng)1匹絹，嫁女者可領(lǐng)30貫錢，娶媳婦者可領(lǐng)20貫錢，族人死后按輩份可領(lǐng)取2~25貫錢的安葬費(fèi)，族人參加科舉考試可領(lǐng)路費(fèi)10貫錢，義莊還設(shè)有義宅供貧困族人借住。

    社倉(cāng)、義莊更多體現(xiàn)出宗族互助的特點(diǎn)，帶有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的鮮明特征，明清以后商業(yè)逐漸發(fā)達(dá)起來(lái)，富有的商人大量涌現(xiàn)，他們通過(guò)慈善捐助的形式幫助窮人，使救助行為更加社會(huì)化，體現(xiàn)出超越宗族的特點(diǎn)。有人做過(guò)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，揚(yáng)州鹽商從康熙十年（1671）到嘉慶九年（1804）的130多年里，或以“眾商”的名義、或以個(gè)人的名義共出資賑災(zāi)24次，捐助白銀277.96萬(wàn)兩、糧食22.95萬(wàn)石，救助了大批社會(huì)上的窮人。

    中國(guó)古代統(tǒng)治者素來(lái)秉持“仁政”思想，扶助貧困人口往往是這一思想的體現(xiàn)，究其根本動(dòng)機(jī)，主要是為了緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)統(tǒng)治秩序，這就決定了其所做的努力體現(xiàn)在效果上往往是有限的，加上國(guó)家能力的不足，使消滅貧困現(xiàn)象成為中國(guó)古代所有封建王朝一個(gè)永遠(yuǎn)可望而不可及的目標(biāo)。（據(jù)《中國(guó)發(fā)展觀察》）