■ 陳忠海

    政策扶貧  

    中  國古代很早就有“大同世界”的美好設想，但現(xiàn)實中嚴重的貧困現(xiàn)象卻影響到理想的實現(xiàn)。不過，盡管任何一個封建王朝都沒能徹底消滅貧困問題，但歷代以來，在扶貧方面的措施和做法仍值得關注和總結，有些做法至今仍有啟示性作用。

    由于階級矛盾的不可調和而產生了國家，國家除了政治職能之外還有社會公共管理的職能，可以緩和階級矛盾，維護社會的保障。國家的社會公共管理職能包括組織經濟發(fā)展、興辦公共工程、發(fā)展文化教育等，保障社會福利也是其中之一，國家財政可以通過社會救濟等經濟補助手段扶助那些生活貧困的民眾。

    對于國家的這種職能，中國古代很早就有認識，《禮記·大同章》描述了上古先民對未來美好世界的憧憬，認為那樣的世界是人們所共有的，把有賢德、有才能的人選出來為大家辦事，每個人都講求誠信、崇尚和睦，所有的老年人都能終其天年，“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養(yǎng)”，在那樣的世界里,“貨惡其棄于地也，不必藏于己，力惡其不出于身也，不必為己”，沒有人搞陰謀，也沒有人盜竊財物、興兵作亂，路不拾遺、夜不閉戶，人人都能過上美好的生活。

    在“大同世界”美好理想的設計中強調了對弱勢群體幫助和救濟的重要性。在古代經濟發(fā)展水平相對落后的情況下，除了“鰥寡孤獨廢疾者”需要救濟外，每逢地震、旱災、水災、蝗災、瘟疫等自然災害出現(xiàn)時也容易造成大量貧困人口，形成于西周時期的荒政便是專門針對自然災害而推出的扶貧對策。

    早期的荒政主要體現(xiàn)在社會組織、農業(yè)生產、法律刑罰、賑恤災民以及禮儀祭祀等方面?！抖Y記·月令》記載：“季春之月，天子布德行惠，命有司發(fā)倉廩，賜貧窮，賑乏絕?！薄吨芏Y·大司徒》提出“以荒政十有二聚萬民”，即推出的荒政措施有12項，包括：散利（收成好的時候積蓄糧食，待荒年拿出來發(fā)給百姓），薄征（減輕賦稅）、緩刑（饑荒之年犯罪往往增多，這時用刑要輕緩，以免逼人造反），弛力（盡量把百姓從繁重的徭役中解脫出來，使其休養(yǎng)生息），舍禁（廢除對山野湖澤的禁令，允許百姓去采集野菜果蔬，允許其獵取鳥獸、捕捉魚蝦），去幾（免除關市征稅，便利商業(yè)貿易），眚禮（減省吉禮中的禮儀規(guī)定，以減輕儀禮方面的負擔），殺哀（減省兇禮中的禮儀規(guī)定），蕃樂（將樂器封存起來，不準歌舞作樂），多昏（簡省婚禮禮儀，在減輕百姓負擔的同時增加其成婚的機會），索鬼神（搜尋神靈并向之祈禱，求其降福），除盜賊（兇年盜賊增多，加大打擊力度）。

    以上這些措施既有經濟、稅收、律法方面的政策，也有關于禮儀方面的規(guī)定，較為系統(tǒng)完備，西周以后的各代均繼續(xù)相延續(xù)，并對其中的內容不斷加以擴充和完善，從而形成了內容豐富、涵蓋面廣泛的荒政體系。

    南宋時，曾任瑞安知縣的董煟編寫了一部《救荒活民書》，總結了之前歷代救荒賑災政策的利弊得失，所舉的救荒政策已多達數(shù)十項，包括常平、義倉、勸今、禁遏糴、不抑價、檢旱、減租、貸種、恤農、遣使、馳禁、鬻爵、度僧、治盜、捕蝗、和糴、存恤流民、勸種二麥、通融有無、借貸內庫、預講救荒之政等。到了明朝，荒政思想和政策措施進一步完備，《中國荒政全書》中所收錄的明人所著荒政著作就多達14種。

    清代的荒政思想和政策措施更集歷代之大成，政策十分細致具體，程序也更為規(guī)范，《大清會典》也歸納出“荒政十有二”，包括備侵、除孽、救荒、發(fā)賑、減糶、出貸、蠲賦、緩征、通商、勸輸、興工筑、集流亡等，涵蓋了政治、經濟、法律等方方面面。

    精準扶貧

    相對于因災荒、戰(zhàn)亂等普遍性原因所引起的大面積貧困，存在于日常生活和社會各個角落的貧困人口更是扶貧的難點，這就需要實施“精準扶貧”。

    “精準扶貧”的前提是“精準識別”，《禮記·大同章》中所提到的“鰥寡孤獨廢疾者”就是對日常生活中貧困人口的界定，包括年老的男人沒有妻子（鰥）、年老的女人沒有丈夫（寡）、年老而沒有子女（獨）、幼年死去父親（孤）、身體殘缺（廢）、長期患?。玻┑葞追N情況，《孟子》將他們稱為“窮民”，認為應該優(yōu)先得到照顧。

    在漢代，一般每年秋天地方官吏要向朝廷上“籍簿”，其中的一項重要內容是統(tǒng)計戶口，官府通過這項工作摸清年老者的情況，作為扶助的依據(jù)?！稘h書·文帝紀》記載，漢文帝時下令各縣“年八十以上，賜米人月一石，肉二十斤，酒五斗。其九十以上，又賜帛人二匹，絮三斤”?！稘h書》還記載，漢武帝、漢宣帝等多次賜鰥寡孤獨者布帛粟米，漢元帝時還專門派人巡查各地有沒有在鰥寡孤獨者撫恤工作中失職的地方官吏?！逗鬂h書·禮儀志》記載，東漢時朝廷規(guī)定“年始七十者，授之以王杖，哺之以糜粥”，將年老者的界定標準下移了10歲。

    類似的制度各代都有，并且政策越來越細化和完善，如《魏書·高祖本紀》記載，北魏孝文帝太和二十一年（497年）朝廷下詔“可敕司州洛陽之民，年七十以上無子孫，六十以上無期親，貧不能自存者，給以衣食；及不滿六十而有廢痼之疾，無大功之親，窮困無以自療者，皆于別坊遣醫(yī)救護，給醫(yī)師四人，豫請藥物以療之”。到了宋代，社會福利制度進一步完備，宋英宗時在京城汴梁的東西南北各設置一所四福院，專門收留“老疾孤窮乞丐”，《宋史·食貨志》記載“日廩三百人，歲出內藏錢五百萬給其費”，宋神宗時又下詔，要求地方“凡鰥、寡、孤、獨、癃老、疾廢、貧乏不能自存應居養(yǎng)者，以戶絕屋居之；無，則居以官屋，以戶絕財產充其費，不限月。依乞丐法給米豆；不足，則給以常平息錢”。

    在“扶貧工作”中也有人鉆空子，明人林希元在《荒政叢言》中指出，有些官吏利用職權假公濟私，“奸欺百出，乃有頗過之家，濫支米食，而窮餓之夫反待斃茅檐”，林希元感嘆“真?zhèn)文?，此其所以難也”。為克服這種現(xiàn)象，歷代朝廷也都想出一些辦法，以力求制度在執(zhí)行中不走樣。

    漢代實行了編戶齊民制度，每5戶編為一“伍”，將各人的年齡、籍貫、財富情況等一一載入戶籍。到了唐代，戶籍制度更加嚴密，每3年重新造籍一次，民戶必須自行申報戶口、田地情況，記入“手實”，里正根據(jù)“手實”進行核查，經核查后由官員按照各戶資產的多少、丁口的強弱將其劃分為9等，執(zhí)行不同的稅收標準，由于年老、傷病等會受到照顧，為防止有人弄虛作假，相關官員還要特別檢閱人丁形貌，稱為“團貌”。

    王安石變法時推出的保甲法，其初衷之一就是“為賑饑而設，是以養(yǎng)之之道編之也”，將5戶編為一保，25戶為一大保，250戶為一都保，以住戶中最富有者擔任保長、大保長、都保長，除農閑時集合保丁軍訓、維持地方治安外，還負責民戶的日常管理，一般將民戶分為不貧、次貧、極貧三等，在稅收等方面差別對待，并作為扶助的依據(jù)。

    王安石變法雖然失敗了，但保甲制度被以后各代所繼承，在此基礎上推行的扶貧措施也越來越精細，南宋林希元在《荒政叢言》中把民戶進一步細分為六等，其中富民分為極富、次富、稍富三等，貧民分為極貧、次貧、稍貧三等，貧戶接受賑濟，富民要拿出一部分財產幫助貧民，稱為勸分，稍富、稍貧之戶既不勸分也不接受賑濟，極富之家要扶助極貧之家，次富之家扶助次貧之家，有點兒類似“結對子”。

    對于貧富的辨別，古人也想出了很多細致的辦法，除了民戶自己申報的財產情況和官家掌握的田地、房屋情況外，民戶營養(yǎng)不良、面容憔悴、精神萎靡等有時也做為參考依據(jù)，有的還實行“公示制”，“將次貧、極貧各口數(shù)大小若干，帖其門首壁上，再令每保開一土紙手本，送至賑濟官處，待鄉(xiāng)黨日久論定，委官乘便覆查”，還有的發(fā)動百姓監(jiān)督檢舉，“令府州縣正印官，遍歷鄉(xiāng)村，喚集里保，公同查審。胥棍作奸，許人告發(fā)，得實者重賞，如虛反坐”。

    民間幫扶

    在古代，由于生產力水平較為低下，再加上自然災害頻發(fā)、戰(zhàn)亂不斷，貧困現(xiàn)象始終十分突出，而中國封建王朝的國家機器總體上呈現(xiàn)“小政府、大社會”的結構，國家財政一般遵循“量入為出”的原則，完全依靠政府力量進行扶貧還遠遠不夠，民間力量的幫扶也是古代扶貧的重要途徑，經過長期摸索積累，逐漸形成了社倉、義莊等行之有效的辦法。

    社倉是一種豐年儲糧以備荒年的民間互助形式，最早出現(xiàn)在隋唐時期，宋代已較為完善，一般不設專門的倉庫，而借用祠堂廟宇來存儲糧食，糧食主要來自勸捐或募捐，豐年積儲、荒年使用，但通常不是免費發(fā)放，而是通過借貸的形式發(fā)給貧戶，青黃不接時放糧，秋收時回收，既能讓貧困戶順利渡過困難階段，又使這項措施得以持續(xù)不斷。

    義莊也是一種民間幫扶形式，通常由族中富戶拿出一定錢財置辦田地，稱為“義田”，用其田租來幫助族中貧困之家，有的義莊還包括公益性學校、宗族祠堂等，除為貧困戶提供物質需要外還為他們的子女提供免費教育，甚至對那些死后無錢安葬的人進行安葬。有些義莊考慮得更為周到，如北宋范仲淹父子開辦的“范氏義莊”，規(guī)定凡族人每天可領1升白米作為口糧，每年冬天每人可領1匹絹，嫁女者可領30貫錢，娶媳婦者可領20貫錢，族人死后按輩份可領取2~25貫錢的安葬費，族人參加科舉考試可領路費10貫錢，義莊還設有義宅供貧困族人借住。

    社倉、義莊更多體現(xiàn)出宗族互助的特點，帶有小農經濟時代的鮮明特征，明清以后商業(yè)逐漸發(fā)達起來，富有的商人大量涌現(xiàn)，他們通過慈善捐助的形式幫助窮人，使救助行為更加社會化，體現(xiàn)出超越宗族的特點。有人做過一項統(tǒng)計，揚州鹽商從康熙十年（1671）到嘉慶九年（1804）的130多年里，或以“眾商”的名義、或以個人的名義共出資賑災24次，捐助白銀277.96萬兩、糧食22.95萬石，救助了大批社會上的窮人。

    中國古代統(tǒng)治者素來秉持“仁政”思想，扶助貧困人口往往是這一思想的體現(xiàn)，究其根本動機，主要是為了緩解社會矛盾、維護統(tǒng)治秩序，這就決定了其所做的努力體現(xiàn)在效果上往往是有限的，加上國家能力的不足，使消滅貧困現(xiàn)象成為中國古代所有封建王朝一個永遠可望而不可及的目標。（據(jù)《中國發(fā)展觀察》）