■ 本報記者 王勇

    在  《慈善法》頒布、實(shí)施四周年之際，第十三屆全國人大常委會開展《慈善法》執(zhí)法檢查，表明了國家立法機(jī)關(guān)對這部法律的實(shí)施高度重視。中國社會保障學(xué)會受全國人大社會建設(shè)委員會委托，完成了包括1個總報告和13個專題報告在內(nèi)的系列評估報告。

    10月16日，中國社會保障學(xué)會以“慈善法實(shí)施效果評估報告”為題，發(fā)布了總報告的摘要版，其基于對《慈善法》實(shí)施以來的跟蹤調(diào)查，全面回顧總結(jié)我國慈善事業(yè)發(fā)展中的成效與不足，并提出進(jìn)一步完善相關(guān)法制的建議。

    報告指出，《慈善法》實(shí)施四年來，我國的慈善事業(yè)獲得了較大發(fā)展，正在從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、從人治走向法治、從少數(shù)人參與走向大眾化。但總體而言，的局面并未從根本上改變。

    慈善事業(yè)發(fā)展滯后的主要表現(xiàn)

    報告顯示，我國慈善事業(yè)發(fā)展滯后主要表現(xiàn)在以下四個方面：

    1.依法認(rèn)定和新增的慈善組織發(fā)展緩慢。

    截至2019年底，全國共有社會組織86.6萬個（其中基金會7585個），而截至2020年8月21日，全國民政部門登記認(rèn)定為慈善組織的只有7596個（其中基金會5060個），不到全國社會團(tuán)體的1%；即使是應(yīng)當(dāng)全部認(rèn)定為慈善組織的基金會，也還有三分之一沒有認(rèn)定為慈善組織；這表明社會組織登記為慈善組織的比例極低。在新增慈善組織方面，2017年全國新增1025個，2018年下降到913個，2019年進(jìn)一步下降到758個，2020年1月1日至8月21日只有308個。

    上述數(shù)據(jù)揭示了社會組織轉(zhuǎn)換成慈善組織的積極性不高，新增慈善組織更呈逐年遞減態(tài)勢，如果這種局面持續(xù)下去，我國慈善事業(yè)將因缺乏足夠的載體而陷入發(fā)展停滯階段。

    2.慈善資源動員能力依非常有限。

    2019年全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過1萬美元，居民的恩格爾系數(shù)已降至28.2%；居民儲蓄存款超過80萬億元，居民家庭投資理財產(chǎn)品達(dá)20萬億元；私人轎車保有量為13701萬輛，移動電話普及率上升至114.4部/百人；全年國內(nèi)游客達(dá)60.1億人次，國內(nèi)居民因私出境16211萬人次，赴港澳臺出境10237萬人次。

    這組數(shù)據(jù)表明，我國民生水平產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍，民間財富日益豐厚。然而，全國每年接收的捐贈款物額在《慈善法》實(shí)施后雖有所增長，但增幅并不大，基本停留在1000億-1500億元的規(guī)模上，占GDP之比約為0.15%左右，其中個人捐贈款物占GDP之比約為0.03%左右（美國為2%-3%）?？梢姡源壬剖聵I(yè)為主要表現(xiàn)形態(tài)的第三次分配在我國國民收入分配體系和個人財富共享方面幾乎可以忽略不計。

    3.應(yīng)急協(xié)調(diào)能力有限，表明慈善事業(yè)的運(yùn)行機(jī)制并未真正成熟。

    今年暴發(fā)的新冠肺炎疫情一度激發(fā)了社會各界的捐獻(xiàn)激情，短期內(nèi)籌集到的善款善物即達(dá)到了500多億元，志愿抗疫者成千上萬，充分顯示了慈善事業(yè)是一支不可替代的社會力量，但疫情防控期間慈善領(lǐng)域暴露出來的信息披露不足、款物處置遲緩、協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、政府管制失當(dāng)?shù)葐栴}，引發(fā)了公眾廣泛質(zhì)疑，也影響了慈善事業(yè)正常功能的充分發(fā)揮，并打擊了社會各界人士進(jìn)一步參與抗疫慈善的積極性。

    這種現(xiàn)象表明我國慈善領(lǐng)域還缺乏應(yīng)急機(jī)制和協(xié)調(diào)能力，在遇到重大突發(fā)事件時很難及時、高效地使用慈善資源，這是慈善事業(yè)發(fā)展欠成熟的表現(xiàn)。

    4.慈善領(lǐng)域的失范現(xiàn)象時有發(fā)生，表明離真正意義上的慈善法治化還有相當(dāng)距離。

    有的慈善組織的信息公開不足，透明度不高；多頭募捐、欺詐募捐及募捐財物“跑、冒、滴、漏”等現(xiàn)象并不乏見，強(qiáng)行攤派募捐現(xiàn)象仍有發(fā)生。違法違規(guī)現(xiàn)象并不罕見。

    如2017年4月，廣東省公安廳發(fā)布在3月專項行動中偵破的100多起傳銷和非法集資案件中有多起打著愛心公益、慈善互助的幌子，包括人人優(yōu)益網(wǎng)絡(luò)科技有限公司設(shè)立的“人人公益”網(wǎng)絡(luò)平臺上線一個月即非法吸收資金超10億元；同年公安部打掉的“慈善富民總部”涉案金額達(dá)9.5億多元，查處的深圳市善心匯文化傳播有限公司法定代表人張?zhí)烀鞯热艘跃珳?zhǔn)扶貧為名組織的傳銷活動等涉案金額高達(dá)數(shù)百億元。

    2018年3月，北京市民政局對北京中旭公益基金會做出撤銷登記決定，原因是該基金會開展的“安居扶助計劃”屬于“將捐贈人及其關(guān)聯(lián)方開發(fā)銷售房產(chǎn)的購房者作為補(bǔ)貼對象”情形，嚴(yán)重違反了《慈善法》禁止關(guān)聯(lián)交易的相關(guān)規(guī)定。

    在今年抗擊新冠肺炎疫情中，武漢市紅十字會出現(xiàn)抗疫物資積壓現(xiàn)象導(dǎo)致慈善款物不能得到及時利用，武漢市慈善總會接收社會捐款被劃入財政專戶，均引發(fā)公眾強(qiáng)烈質(zhì)疑。這些表明慈善領(lǐng)域離真正法治化還有相當(dāng)距離。

    導(dǎo)致發(fā)展滯后的問題癥結(jié)

    報告對導(dǎo)致慈善事業(yè)發(fā)展滯后的問題癥結(jié)進(jìn)行了分析，主要原因包括：

    1.《慈善法》落實(shí)不到位。

    一是《慈善法》中的有關(guān)原則規(guī)制缺乏有效的政策配套。如《慈善法》第一條即明確要保護(hù)慈善組織等慈善活動參與者的合法權(quán)益，但缺乏具體政策規(guī)范，當(dāng)慈善組織的權(quán)益受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其他組織或網(wǎng)絡(luò)等媒體損害時，缺乏維護(hù)自身權(quán)益的具體依據(jù)；《慈善法》規(guī)定了慈善稅收優(yōu)惠，但個人捐贈的稅收減免、受益人接受慈善捐贈享受稅收優(yōu)惠、對開展扶貧濟(jì)困的慈善活動實(shí)行特殊優(yōu)惠等還需要更加具體的政策及操作指引，慈善組織對小額捐贈與網(wǎng)絡(luò)捐贈的發(fā)票開具亦存在著障礙；《慈善法》規(guī)定的金融、土地、慈善信托等方面的優(yōu)惠政策迄今尚未明確；將慈善文化納入學(xué)校教育等規(guī)制亦未見相關(guān)部門采取具體行動等。

    二是慈善促進(jìn)政策力度還不夠大。如個人捐贈的減免稅額度限定在應(yīng)納稅所得額的30%，事實(shí)上個人所得均是稅后所得，捐贈慈善事業(yè)應(yīng)全額免稅；慈善組織接收房屋捐贈還要捐贈或受贈方繳納契稅等，這實(shí)質(zhì)上減損了《慈善法》中鼓勵不動產(chǎn)捐贈的立法功效；國家鼓勵企業(yè)事業(yè)單位和其他組織為開展慈善活動提供場所和其他便利條件的規(guī)制，迄今亦缺乏具體的政策；慈善信托仍未見清晰、明確的稅收優(yōu)惠政策出臺等。如果上述情況得不到改觀，我國慈善事業(yè)的發(fā)展仍然不可能走出滯后的局面。

    2.行政部門缺乏有效協(xié)調(diào)，監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存。

    一方面，民政部門是《慈善法》的執(zhí)法主體，但相關(guān)政策支持卻需要財政、稅務(wù)、海關(guān)、銀保監(jiān)、網(wǎng)信、教育、宣傳等多個部門同步出臺具體政策，但目前并未形成有效的合力。慈善事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)，客觀上是相關(guān)部門不能有效協(xié)調(diào)、聯(lián)動配合的結(jié)果。

    另一方面，監(jiān)管不足與監(jiān)督過度并存。民政部門存在著監(jiān)管能力不足、推動促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策支持力度不足的情形，其慈善監(jiān)管的編制、人員嚴(yán)重不足，一些地市級民政部門只有1人負(fù)責(zé)慈善工作，有的市縣民政部門甚至沒有專人負(fù)責(zé)慈善工作；同時，監(jiān)管部門對慈善組織的內(nèi)部治理存在干預(yù)過度的現(xiàn)象，如對慈善組織的章程制定不是側(cè)重于宗旨與使命及法定事項的監(jiān)管，而是要求章程內(nèi)容幾乎一致，甚至規(guī)定慈善組織負(fù)責(zé)人任期不能超過二屆、年齡以70歲為上限，這實(shí)質(zhì)上是將其視為機(jī)關(guān)事業(yè)單位和行政干部來管制，剝奪了慈善組織應(yīng)有的自治權(quán)，也不利于人人行善、終生行善的追求。

    3.相關(guān)制度跟不上慈善事業(yè)發(fā)展實(shí)踐的需要。

    近幾年來，網(wǎng)絡(luò)慈善在快速發(fā)展，社區(qū)慈善在遍地開花，個人求助已不滿足于傳統(tǒng)的親友或鄰里圈子和交往有限的微信圈，而是借助網(wǎng)絡(luò)平臺走向了并不熟悉的公眾。實(shí)踐表明，網(wǎng)絡(luò)慈善、社區(qū)慈善是我國目前最具活力、實(shí)踐效果與發(fā)展前景良好的慈善事業(yè)發(fā)展方向，但《慈善法》因當(dāng)時基于意見分歧較大而采取了回避取向，這些新事物帶來的新挑戰(zhàn)同樣需要法律提供相應(yīng)的規(guī)制；對個人求助行為在現(xiàn)實(shí)場景可以不干預(yù)，但在網(wǎng)絡(luò)平臺的個人求助卻具有了公開募捐的情景，從而也需要有相應(yīng)的規(guī)制與指引，這種規(guī)制不僅需要明確網(wǎng)絡(luò)平臺的相應(yīng)責(zé)任，還要明確以個人求助名義行慈善欺詐之實(shí)的行為的法律責(zé)任，并應(yīng)給線上奉獻(xiàn)愛心的人士以理性指引。

    4.慈善組織發(fā)育成長緩慢，行業(yè)生態(tài)并未形成。

    總體而言，慈善組織數(shù)量不多，發(fā)育成長緩慢，不僅缺乏規(guī)范化的內(nèi)部治理機(jī)制，更缺乏專業(yè)人士的培養(yǎng)與參與。即使是人才云集的高校教育基金會，也普遍附屬于所在高校，其人、財、物大多并不具有獨(dú)立性；有的慈善組織行政化色彩濃厚，有的慈善組織依附在行政部門，這些均表明慈善組織并未成長起來。同時，慈善行業(yè)組織發(fā)展滯后，慈善領(lǐng)域缺乏行業(yè)組織代表整個慈善行業(yè)發(fā)出聲音并加以自律及維權(quán)。

    修訂慈善法及完善相關(guān)政策

    針對上述問題，報告建議修訂慈善法及完善相關(guān)政策。

    一是修訂《慈善法》，促使法律進(jìn)一步完善。包括進(jìn)一步完善慈善監(jiān)管的法律規(guī)制；增加對網(wǎng)絡(luò)慈善的法律規(guī)制；增加對社區(qū)慈善的法律規(guī)制；增加對樞紐型慈善組織發(fā)展和慈善應(yīng)急機(jī)制的法律規(guī)制；將促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策支持進(jìn)一步具體化；進(jìn)一步明確對“慈善信托”的法律規(guī)制；其他需要進(jìn)一步完善的法律問題等。

    二是進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)政策，包括：制定專門的行政法規(guī)《慈善法實(shí)施細(xì)則》，這是最理想的選擇。；抓緊出臺相關(guān)政策。如房屋捐贈、慈善信托、慈善服務(wù)、稅務(wù)支持、政府購買服務(wù)等等，均需要明確的、具體的、便捷的政策規(guī)制才能落地。

    報告強(qiáng)調(diào)，慈善之所以成為一項偉大的社會事業(yè)，關(guān)鍵在于它不再是零星的、傳統(tǒng)的愛心善意的釋放，而是基于社會結(jié)構(gòu)變化與社會分工發(fā)達(dá)的要求，不斷成就的有規(guī)模的、專業(yè)化的社會資源配置行為，從而需要有相應(yīng)的制度安排提供有效支撐。包括財稅制度、收入分配制度、社會保障制度、社會治理制度等均會對慈善事業(yè)產(chǎn)生直接影響。如果這些制度對慈善是接納與鼓勵的，則慈善事業(yè)必定得到大的發(fā)展，反之只能停留在零星的慈善活動狀態(tài)。因此，《慈善法》確立的慈善制度不僅需要不斷修訂與完善，而且需要與其他相關(guān)制度建設(shè)保持適應(yīng)性。