2016年《慈善法》實施后，社會組織登記管理的相關(guān)法規(guī)需要重新制定，基金會法定代表人的任職要求極大可能會發(fā)生新的變化。2016年8月份，民政部發(fā)布了一份“《社會團體登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）”，其中明確提出“基金會的法定代表人由章程規(guī)定的負責人擔任，不得同時擔任其他社會組織的法定代表人，負責人不得由在職公務員兼任”。

    目前，新的條例尚未正式出臺，這一要求會不會成為現(xiàn)實還有待時日。

    基金會在中國的發(fā)展

    一位長期關(guān)注公益事業(yè)發(fā)展的業(yè)內(nèi)人士表示，鄭世賢浪費了20年的時間用于爭執(zhí)敦煌基金會的管理體制和個人歸屬不值當，他如果不是這樣，應該可以做出很多很有意義的事情。鄭世賢則認為，爭執(zhí)明白這件事情本身，更具時代意義和社會意義。

    敦煌基金會之爭的時間段，正是作為新型社會組織的基金會在我國經(jīng)歷從無到有、從初創(chuàng)到發(fā)展、從規(guī)范到法治的關(guān)鍵時期。

    第一個階段，在從無到有的初創(chuàng)期，基金會主要由黨政部門和群團組織發(fā)起，基金會既是社會救助平臺又是經(jīng)濟組織，處于三重管理，即人民銀行、民政部門和業(yè)務主管單位。起步之初，全國婦聯(lián)于1981年率先發(fā)起成立了帶有社會救助性質(zhì)的中國兒童少年基金會等，一些地方政府利用扶貧資金成立了一批金融性質(zhì)的基金會。

    為了規(guī)范管理，1988年國務院曾出臺《基金會管理辦法》。1994年《人民日報》發(fā)表社論《為慈善正名》，整個社會才對慈善事業(yè)有了深刻認知，兩個月后民政部推動了中華慈善總會的成立。期間，為了規(guī)范干部兼職，《國務院辦公廳關(guān)于部門領導同志不兼任社會團體領導職務問題的通知》（國辦發(fā)〔1994〕59號）下發(fā)。1995年9月聯(lián)合國第四次世界婦女大會在北京舉辦，“NGO”（非政府組織）這一術(shù)語才正式進入中國話語體系。直到1998年9月，中國人民銀行將基金會的審批和監(jiān)管職責全部移交民政部，從此基金會才被正式視為社會救助平臺而非經(jīng)濟實體。1998年國內(nèi)暴發(fā)洪災，義演晚會募集到海內(nèi)外各界捐贈6億多元，引起了震動。海外僑胞的捐贈熱情推動了立法進程，1999年全國人大通過《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，社會捐贈有法可依。

    第二個階段，在規(guī)范到法治的重要時期，重要轉(zhuǎn)折點事件《基金會管理條例》的實施，標志性事件是《慈善法》的出臺。2004年《憲法修正案》第22條使公民私有財產(chǎn)權(quán)有了保障性規(guī)定，同年國務院頒布《基金會管理條例》，第一次界定了非公募基金會的概念并鼓勵其登記注冊，境外基金會也被正式準入，香江集團翟美卿發(fā)起成立了香江社會救助基金會，成為在民政部注冊的“001號”全國性非公募基金會。汶川地震爆發(fā)史無前例的舉國捐贈熱潮，在2008年將慈善熱度推到新高，直至2016年《慈善法》正式出臺。法律對慈善財產(chǎn)的保護進行了明確，任何組織和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產(chǎn)。例如，漢龍集團的劉漢雖被判決沒收全部個人財產(chǎn)，但他捐贈1億元成立的天諾慈善基金會并未受到影響，劉漢還向云南滇池保護基金會捐資1.2億元，昆明市政府雖然撤銷了其“榮譽市民”稱號，也并不影響資金使用。

    基金會由于體制、機制、運營上的極大不同，目前大部分基金會尚處于“捐贈搬運工”階段，“發(fā)展性”的項目較少。從組織的運營特征來看，作為社會組織重要組成部分的基金會，目前大致有四類：第一，行政部門發(fā)起直接管理，按照或者參照事業(yè)單位管理；第二，起初由行政部門發(fā)起經(jīng)過改制后聘請社會人士管理；第三是公司或個人發(fā)起并聘請離退休公職人員參與管理；第四類是公司或個人發(fā)起并由社會人士管理。

    現(xiàn)代公益帶來的獨立思想與治理理念不斷深入人心，從小眾到大眾。從積極意義上來講，公權(quán)力作為資源配置在基金會起步階段起到了十分積極的作用，家喻戶曉的希望工程由龐大的從中央到地方、從城市到農(nóng)村、從學校到廠礦的全國共青團系統(tǒng)聯(lián)袂打造，作為項目執(zhí)行單位的中國青少年發(fā)展基金會是團中央直屬事業(yè)單位，理事長此前一直由團中央負責人兼任，其項目設計、品牌和資源整合能力對基金會行業(yè)發(fā)展具有階段性的示范意義。從建設性來看，引起公眾熱議的話題往往也體現(xiàn)在行政職權(quán)、商業(yè)運營、社會組織等三者之間關(guān)系，如“郭美美事件”，郭美美本身和中國紅十字會沒有直接關(guān)系，但紅十字會并非一般意義的社會組織，而是特殊單位，公眾并不了解其性質(zhì)，況且紅十字會是從中央到地方的系統(tǒng)性組織，任何一家地方紅會出現(xiàn)問題也都將歸集于整體形象。

    敦煌基金會之爭涉及的問題并非個案，需要進一步理清社會關(guān)系。時下我國社會管理制度正在向多元并存的社會治理體系邁進，更需要理清政府與市場的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會組織和個人的關(guān)系。黨的十九大報告開宗明義地指出機構(gòu)設置要統(tǒng)籌考慮，特別強調(diào)了內(nèi)設機構(gòu)的配置問題，明確了政府機構(gòu)改革發(fā)展方向。作為特殊國情產(chǎn)物的事業(yè)單位，也處于全面改革期，作為為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織，有別于社會組織。

    制度不斷更新，針對黨政干部在社會組織兼職有了新規(guī)定，2014年中央組織部發(fā)布《中共中央組織部關(guān)于規(guī)范退（離）休領導干部在社會團體兼職問題的通知》，明確要求退（離）休領導干部在社會團體兼任職務須按干部管理權(quán)限審批或備案后方可兼職，且只能兼任1個單位職務、不能超過2屆，年齡界限為70周歲，不得領取報酬，被民間稱為“1270規(guī)定”。

    改革進程中的案例

    當前，中國深化改革中的新問題和諸多累積的社會問題都亟待解決。雖然主流意見認為這些問題只有在國家財政的大力支持下才能得以實現(xiàn)，但事實證明，同步進行的社會領域發(fā)展已經(jīng)為矛盾的弱化進行了有效探索。

    2020年9月8日，民政部發(fā)布《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，顯示截至2019年底全國共有社會組織86.6萬個，其中基金會達到7585家。

    相比于敦煌基金會，中國扶貧基金會的發(fā)展案例十分值得關(guān)注。通過二十多年前的機制再造和升級轉(zhuǎn)型，這個機構(gòu)已經(jīng)成為現(xiàn)代中國公益發(fā)展中的一面旗幟。

    中國扶貧基金會成立于1989年3月，原名“中國貧困地區(qū)發(fā)展基金會”，由農(nóng)業(yè)部撥款10萬作為啟動資金。彼時，公益領域尚無嚴格的法律規(guī)范可遵循。與其它部門發(fā)起的機構(gòu)相同，成立之初的中國扶貧基金會由政府官員擔任主要負責人。機構(gòu)本身有事業(yè)編制，由組織部門任免干部，并設置了一定行政級別和工資級別。對基金會而言，政社不分帶來的問題，管理粗放、效率低下、難以創(chuàng)造品牌項目、缺乏動力開辟籌資渠道。

    內(nèi)部改革被提上日程。信號在1996年9月9日基金會第三屆理事會上被釋放，時任國務院扶貧開發(fā)領導小組組長的陳俊生表態(tài)，基金會要改變管理體制，讓年輕人負擔更多、更具體的日常工作，會長、副會長和理事會則主要確定大政方略和工作思路。此次發(fā)言明確了基金會管理層的權(quán)力范圍，為基本組織框架的確立奠定了基礎。

    變革從2000年開始陸續(xù)展開。這一年召開的“三屆四次理事會”是中國扶貧基金會的歷史轉(zhuǎn)折點。會上，基金會決定實行系列改革措施。包括：正式向主管部門寫報告要求取消基金會的20個事業(yè)編制，改為民間社團編制，建立新的人事管理制度，實行全員招聘制和干部競爭上崗制，取消行政級別，打破“鐵飯碗”。

    改革最直接的好處是機構(gòu)具有了相對獨立的人事權(quán)和財務權(quán)。此外，謀求行政職務的人自動離開機構(gòu)，穩(wěn)定了干部隊伍。機構(gòu)與員工簽訂勞動合同、責任合同，調(diào)動了員工的積極性，基金會籌款能力穩(wěn)步上升。此前，一些人擔心的基金會無法再用行政權(quán)利開展募捐工作的問題，迎刃而解。中國扶貧基金會逐步建立了現(xiàn)代管理體系：實行項目負責制和管理負責制相制約又相配合的組織結(jié)構(gòu)；推出新的考核機制，去掉一切不能用指標衡量的多余動作；實行全面財務預算管理，從機構(gòu)的年度計劃出發(fā)，將機構(gòu)所有部門、人員和活動的收入、支出均納入預算，并作為各部門和每個員工的考核目標嚴格落實。

    截至2019年底，中國扶貧基金會累計籌措扶貧資金和物資67.33億元，受益貧困人口和災區(qū)民眾達到4029.97萬人（次）。

    早在2014年時，新一輪改革按照中共十八屆三中全會制定的總體設計和路線圖已經(jīng)漸次展開。對此，吳敬璉撰文指出，必須對改革實際推進的難度有充分的思想準備，全面深化改革需要更大的政治勇氣和智慧。

    公益治理推動建設現(xiàn)代文明

    公益對于大多數(shù)的中國人來說，既熟悉又陌生。

    說到熟悉，中國傳統(tǒng)文化處處閃耀著慈善的光輝，從儒家文化的內(nèi)核“仁”，墨家主張的“兼愛”，道家奉行的“天之道，損有余以補不足”，到佛教的“諦結(jié)善緣”，中國的文化血脈里從來不缺少善的基因。

    說到陌生，現(xiàn)代公益事業(yè)是西方工業(yè)社會的產(chǎn)物，延伸到社會生活各個方面，在于推行一種治理模式，在中國來講是具有現(xiàn)代意義的“新興事業(yè)”。

    第一，從現(xiàn)代世界公益發(fā)展來看，基金會是工業(yè)社會財富高度集中和社會關(guān)系變化的產(chǎn)物。18世紀英國工業(yè)革命標志著人類社會發(fā)展史上一個全新時代的開始，拉開了整個世界向工業(yè)化社會轉(zhuǎn)變的帷幕。工業(yè)文明推動財富高度集中的同時，原來的農(nóng)業(yè)人口不斷向城市遷移，將熟人社會改造成為了陌生人社會，改變了社會關(guān)系。當熟人組織被改變，社會個體之間通過社會組織的方式進行重新排列組合，由此產(chǎn)生了基于公民社會的治理思想。美國政治學家亨廷頓認為，西方文明“強調(diào)自由、平等、民主和個人主義，以及不信任政府、反對權(quán)威、贊成制衡、鼓勵競爭、崇尚人權(quán)、傾向于忘記過去、忽視未來、集中精力盡可能擴大眼前的利益”。美國富豪在20世紀初集中設立私人基金會，有著政治、經(jīng)濟、文化、公益等方面的深層原因：第一，政治改革、反腐壓力改變原來的政商關(guān)系；第二，壟斷經(jīng)濟解體，財富集團需要重新分割；第三，遺產(chǎn)稅開征及稅制改革；第四，社會批評力量暴漲；第五，宗教財富觀；第六，捐贈稅制優(yōu)惠和基金會提升競爭力。

    第二，對于中國傳統(tǒng)而言，農(nóng)耕基礎的熟人社會難以催生現(xiàn)代公益。中國歷史的特征主要是官僚集團和農(nóng)耕社會，這樣的社會屬于熟人社會，林語堂認為中國人是“修身齊家，治國平天下”，實現(xiàn)的是從“家”到“國”的跨越，沒有社會的概念。亨廷頓認為中華文明“強調(diào)權(quán)威政府、嚴格的等級制度、將個人權(quán)力和利益居于組織的次要地位、強調(diào)團隊一致的重要性、避免正面沖突、‘保全’面子、以及總的說來，國家高于社會，社會高于個人”。鴉片戰(zhàn)爭以后，受西方影響，公益組織雖然有了卻并沒有大的起色，雞犬相聞的農(nóng)耕文化不接納公益理念。后來晚清啟動了一系列改革，失敗后爆發(fā)了辛亥革命，乃至發(fā)生“五四運動”和“新文化運動”，公益仍然沒有發(fā)展起來，還是因為農(nóng)耕社會的基礎并沒有發(fā)生變化。

    第三，對于今日中國而言，四十年改革開放，社會結(jié)構(gòu)和關(guān)系已經(jīng)發(fā)生巨大變化。經(jīng)濟快速發(fā)展增加了收入減少了貧困，改善了健康狀況和生活質(zhì)量，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了大改變，城市化率從1978年的17.9%增加到2019年末的60.60%；社會關(guān)系發(fā)生了巨大變化，初步完成從鄉(xiāng)村社會到城市社會的轉(zhuǎn)型，從熟人社會進入了陌生人社會，城市社區(qū)即便是住在對門，經(jīng)常是“老死不相往來”。新時代產(chǎn)生了新的矛盾，新矛盾的解決有賴于治理體系的革新，公益事業(yè)作為社會資源的一種配置方式，在培育公民的參與習慣和公共精神、營造誠信和自律的社會氛圍等方面必將發(fā)揮積極的作用，除了參與社會救助，還可以為社會自治秩序奠定文化和組織基礎，從而助力現(xiàn)代文明建設。

    2019年，中共十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要重視發(fā)揮第三次分配作用、發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)。

    放眼世界，第四次工業(yè)革命撲面而來，中華民族從來沒有距離世界性變革的中心如此之近。正如習近平主席所說，“今天，我們比歷史上任何時期都更接近、更有信心和能力實現(xiàn)中華民族偉大復興的目標”。時代賦予有識之士的新使命，就是在傳統(tǒng)與發(fā)展的基礎上，理清社會關(guān)系，不斷探索出助力現(xiàn)代文明建設的實踐經(jīng)驗。

    （本文作者系《公益時報》社總編輯趙冠軍）