我國(guó)公益捐贈(zèng)政策經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。隨著20世紀(jì)50年代后期出現(xiàn)極“左”思潮和之后的“文革”，公益慈善事業(yè)走向衰落，并最終停滯下來(lái)。改革開(kāi)放后，公益慈善事業(yè)才開(kāi)始發(fā)展起來(lái)。我國(guó)也開(kāi)始制訂相關(guān)政策來(lái)規(guī)范和促進(jìn)公益事業(yè)。

    20世紀(jì)80年代：境外和華僑、港澳臺(tái)同胞為主的捐贈(zèng)政策

    首先，境外捐贈(zèng)的政策。隨著國(guó)家對(duì)外開(kāi)放政策的實(shí)施，我國(guó)從1980年開(kāi)始接受救災(zāi)外援，到1981年四川發(fā)生大水災(zāi)，又緊縮了接收外援的口徑，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)三部請(qǐng)示，將接受救災(zāi)外援的方針改變?yōu)椋翰恢鲃?dòng)提出要求援助，對(duì)方主動(dòng)提供援助又不附加先決條件，可以接受；災(zāi)情由新華社適當(dāng)報(bào)道，所提供資料以新華社公開(kāi)報(bào)道為準(zhǔn)。按此方針，幾年中我國(guó)接受外援工作基本上處于停滯狀態(tài)。對(duì)于國(guó)內(nèi)發(fā)生的災(zāi)害，國(guó)家主要采取了三項(xiàng)措施：實(shí)行救災(zāi)救濟(jì)費(fèi)包干制度、在農(nóng)村實(shí)行救災(zāi)合作保險(xiǎn)工作試點(diǎn)、加強(qiáng)生產(chǎn)救災(zāi)工作。

    1981年以后接受救災(zāi)外援一度處于停滯狀態(tài)，但是聯(lián)合國(guó)救災(zāi)署多次要求交流救災(zāi)情況，并愿意在救災(zāi)援助方面提供合作。而且每遇災(zāi)害，一些友好國(guó)家都通過(guò)使館表達(dá)救災(zāi)援助的意向，這導(dǎo)致當(dāng)時(shí)民政部、經(jīng)貿(mào)部和外交部非常被動(dòng)。1987年5月，三部向國(guó)務(wù)院遞交《關(guān)于調(diào)整接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助方針問(wèn)題的請(qǐng)示》，提出：一要有組織有計(jì)劃地向國(guó)際社會(huì)通報(bào)和提供有關(guān)災(zāi)情和救災(zāi)工作的資料；二是有選擇地積極爭(zhēng)取國(guó)際救災(zāi)援助；三是接受聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)、其他國(guó)際組織和友好國(guó)家政府的救災(zāi)援助，由經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)歸口辦理對(duì)外聯(lián)系交涉，由民政部負(fù)責(zé)歸口辦理提供災(zāi)情資料，組織宣傳報(bào)道和資金物資的接受、分配；四是不涉及救災(zāi)援助，純屬向有關(guān)國(guó)際組織和友好國(guó)家提供災(zāi)情和救災(zāi)工作資料的業(yè)務(wù)交往，可由民政部直接對(duì)外，并與外交、經(jīng)貿(mào)兩部通氣。國(guó)務(wù)院于1987年6月批準(zhǔn)三部的《關(guān)于調(diào)整接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助方針問(wèn)題的請(qǐng)示》，當(dāng)時(shí)確立的方針為：對(duì)聯(lián)合國(guó)救災(zāi)署的援助可適當(dāng)?shù)貭?zhēng)取，可及時(shí)提供災(zāi)情（包括組織渠道），情況嚴(yán)重的亦可提出援助的要求。經(jīng)過(guò)一年多的運(yùn)行，三部認(rèn)為現(xiàn)行的接受救災(zāi)援助的方針是積極的，有利于搞活救災(zāi)工作，有利于提高抗災(zāi)能力。在此基礎(chǔ)上三部于1988年8月向國(guó)務(wù)院提出《關(guān)于在接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助中分情況表明態(tài)度的請(qǐng)示》，提出根據(jù)受災(zāi)情況的不同提出相應(yīng)的國(guó)際救災(zāi)申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院于次月同意了三部的請(qǐng)示。

    隨著接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助的增多，1991年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好境外救災(zāi)援助和捐贈(zèng)款物工作的通知》，要求各地加強(qiáng)救災(zāi)援助和捐贈(zèng)款物的管理工作。民政部1988年下發(fā)《民政部關(guān)于做好外援抗震救災(zāi)款物接收、發(fā)放、使用、管理工作的通知》，2001年下發(fā)《民政部關(guān)于做好接收境外救災(zāi)捐贈(zèng)物資工作的通知》《民政部關(guān)于安排使用境外捐贈(zèng)資金有關(guān)事宜的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)境外救災(zāi)捐贈(zèng)款物的管理。

    其次，華僑、港澳臺(tái)同胞的捐贈(zèng)政策。20世紀(jì)80年代，華僑和港澳臺(tái)同胞紛紛來(lái)中國(guó)大陸投資，也積極參與國(guó)內(nèi)的公益事業(yè)，每遇國(guó)內(nèi)發(fā)生重大災(zāi)害，華人、華僑和港澳臺(tái)同胞都紛紛向國(guó)內(nèi)捐贈(zèng)款物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1979年到1997年，經(jīng)僑務(wù)部門(mén)登記的海外華僑、港澳同胞的捐贈(zèng)額達(dá)400億人民幣。為了鼓勵(lì)和保護(hù)華僑愛(ài)國(guó)愛(ài)鄉(xiāng)的熱情，加強(qiáng)對(duì)華僑捐贈(zèng)工作的管理，中央和地方政府紛紛制訂華僑捐贈(zèng)政策。

    這一時(shí)期救災(zāi)主要是由國(guó)家承擔(dān)，來(lái)自社會(huì)的個(gè)人捐贈(zèng)和企業(yè)捐贈(zèng)沒(méi)有大范圍地出現(xiàn)，因而相關(guān)捐贈(zèng)政策并未出臺(tái)。公募性質(zhì)的基金會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)，但對(duì)于公募基金會(huì)的捐贈(zèng)的相關(guān)免稅政策還沒(méi)有出臺(tái)。這一時(shí)期的捐贈(zèng)政策主要是在外部力量推動(dòng)下制定的，主要是一些規(guī)定、通知、暫行辦法，有關(guān)規(guī)定大多體現(xiàn)在其他的政策與法規(guī)之中，公益捐贈(zèng)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)尚未出臺(tái)。

    20世紀(jì)90年代：以救災(zāi)與濟(jì)困為主線的捐贈(zèng)政策

    我國(guó)是一個(gè)地域遼闊、自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，救災(zāi)主要依靠行政性措施，在國(guó)家層面上解決各地的災(zāi)害救助。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸建立，中央政府不能再隨意調(diào)撥各地的資金和物資來(lái)解決突發(fā)性的自然災(zāi)害救助問(wèn)題，救災(zāi)所需大量資金和物資的缺口急需解決；同時(shí)由于社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)的貧富差距逐漸拉大，一些貧困群體的生活出現(xiàn)問(wèn)題，而社會(huì)保障體系又不能完全解決這些問(wèn)題，這就需要其他社會(huì)成員來(lái)協(xié)助解決，社會(huì)捐贈(zèng)也隨之發(fā)展起來(lái)。

    1991年江蘇、安徽等省發(fā)生了百年一遇的洪水，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)活動(dòng)的通知》，號(hào)召在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步開(kāi)展向?yàn)?zāi)區(qū)的捐贈(zèng)活動(dòng)，并在民政部和地方民政局成立救災(zāi)捐款接受辦公室，負(fù)責(zé)接受和分配捐款。1994年南方六省遭受了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，各地為了應(yīng)對(duì)災(zāi)情，紛紛出臺(tái)鼓勵(lì)捐贈(zèng)的相關(guān)政策，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)賑災(zāi)款物的管理。為了促進(jìn)接受捐贈(zèng)的部門(mén)、單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，保證社會(huì)捐贈(zèng)資金籌集、分配、使用的真實(shí)、合法，提高社會(huì)捐贈(zèng)資金使用的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，1996年國(guó)家審計(jì)署公布了《審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)資金審計(jì)實(shí)施辦法》（審行發(fā)［1996］351號(hào)）。

    1998年長(zhǎng)江流域發(fā)生特大洪水，國(guó)內(nèi)外的社會(huì)捐贈(zèng)高達(dá)60多億元。為了加強(qiáng)救災(zāi)款物的管理，1998年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)救災(zāi)管理工作的通知》，要求各地加強(qiáng)救災(zāi)款物的管理，確保救災(zāi)工作的正常有序開(kāi)展。1999年國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于企業(yè)向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)所得稅前扣除問(wèn)題的通知》和《關(guān)于金融、保險(xiǎn)企業(yè)向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)所得稅前扣除問(wèn)題的通知》，明確了企業(yè)向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)的稅收政策，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)，幫助災(zāi)區(qū)重建家園，緩解國(guó)家救災(zāi)資金緊張的局面。

    在這個(gè)時(shí)期，救災(zāi)活動(dòng)促進(jìn)了社會(huì)捐贈(zèng)的發(fā)展，隨著公益捐贈(zèng)的范圍、數(shù)量和頻度的增加，也引發(fā)了一些新的問(wèn)題：比如虛假捐贈(zèng)、擅自挪用捐贈(zèng)款物等，以及捐贈(zèng)個(gè)人與企業(yè)的稅收問(wèn)題，這在一定程度上抑制了公益捐贈(zèng)的增長(zhǎng)。就公益捐贈(zèng)的管理方面來(lái)說(shuō)，這個(gè)時(shí)期我國(guó)的捐贈(zèng)立法，無(wú)論數(shù)量還是質(zhì)量上相對(duì)于社會(huì)生活中的捐贈(zèng)現(xiàn)象都已滯后。同時(shí)隨著1996年4月國(guó)務(wù)院較大幅度地降低了進(jìn)口關(guān)稅總水平，取消了一系列的減免規(guī)定，華僑、港澳臺(tái)同胞的捐贈(zèng)直線下降，1995年捐贈(zèng)總價(jià)值為41.25億元，1998年共為13.07億元。一些捐贈(zèng)人對(duì)捐贈(zèng)之后要繳納關(guān)稅不理解，一些人受贈(zèng)人又無(wú)力支付關(guān)稅，致使一些捐贈(zèng)難以實(shí)現(xiàn)，因此迫切需要通過(guò)立法明確對(duì)捐贈(zèng)的鼓勵(lì)與優(yōu)惠政策，促進(jìn)公益事業(yè)的健康發(fā)展，公益捐贈(zèng)的立法便應(yīng)運(yùn)而生。1999年6月《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》頒布，公益捐贈(zèng)開(kāi)始走上法制化的軌道。

    2000年以來(lái)：以免稅為特征的捐贈(zèng)政策

    改革開(kāi)放之后，國(guó)內(nèi)公益捐贈(zèng)還沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，有關(guān)公益捐贈(zèng)的免稅政策主要是涉及國(guó)外捐贈(zèng)以及華僑和港澳臺(tái)同胞的捐贈(zèng)。20世紀(jì)90年代對(duì)公益捐贈(zèng)基本上是執(zhí)行1993年重新修訂后的《個(gè)人所得稅法》和1993年頒布的《企業(yè)所得稅暫行條例》，即個(gè)人將其所得對(duì)教育事業(yè)和其他公益事業(yè)捐贈(zèng)的部分，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定從應(yīng)納稅所得中扣除：企業(yè)所得稅的納稅人用于公益、救濟(jì)性的捐贈(zèng)，在年度納稅所得額3%以?xún)?nèi)的部分，準(zhǔn)予扣除。金融保險(xiǎn)企業(yè)用于公益、救濟(jì)性的捐贈(zèng)扣除的部分不能超過(guò)1.5%。1999年6月《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》出臺(tái)減免稅收政策，明確了公益捐贈(zèng)可以享受稅收優(yōu)惠政策，但在實(shí)際操作過(guò)程中并沒(méi)有很好地執(zhí)行。這一時(shí)期我國(guó)公益組織得到較快的發(fā)展，而有關(guān)公益捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠得不到執(zhí)行，引起各方面的關(guān)注。但1993年和1999年的《個(gè)人所得稅法》都肯定了個(gè)人將其所得對(duì)教育事業(yè)和其他公益事業(yè)捐贈(zèng)的部分，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定從應(yīng)納稅所得中扣除。這給公益捐贈(zèng)的稅收扣除留下很大的可操作空間，公益組織與社團(tuán)依據(jù)稅法的規(guī)定開(kāi)始爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠。

    國(guó)家稅務(wù)總局在1998年通過(guò)向聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)捐贈(zèng)給予減免稅收（國(guó)稅發(fā)［1999］77號(hào)）。在這之后，稅務(wù)總局在1999-2006年7年間共下文21次批準(zhǔn)了對(duì)21個(gè)基金會(huì)的減免稅收政策，財(cái)政部和稅務(wù)總局在2000-2007年共發(fā)文21次，批準(zhǔn)了對(duì)60個(gè)基金會(huì)的減免稅收政策。這個(gè)時(shí)期對(duì)基金會(huì)的稅收減免尤其明顯：財(cái)政部和稅務(wù)總局在2003、2004、2005和2006年共8次下文，批準(zhǔn)了52個(gè)基金會(huì)的減免稅收政策，平均每年6.5個(gè)，其中2005年共5次下文，批準(zhǔn)了25個(gè)，而2006年1次就批準(zhǔn)了16個(gè)，可見(jiàn)力度之大。

    依據(jù)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，捐贈(zèng)人用于公益事業(yè)的捐贈(zèng)，依法享有稅收優(yōu)惠政策，但長(zhǎng)期以來(lái)，這一優(yōu)惠政策被作為特惠條款受到嚴(yán)格限定，只有少數(shù)由財(cái)政部和稅務(wù)總局以官方文件指定的基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體才得以享受。這一做法明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，造成了公益組織之間政策待遇的不公平，2007年1月，財(cái)政部和稅務(wù)總局通過(guò)財(cái)稅［2007］6號(hào)文，擴(kuò)大了公益捐贈(zèng)可享受稅前扣除的優(yōu)惠政策范圍，將稅收優(yōu)惠政策的范圍擴(kuò)大到在民政部登記注冊(cè)的所有非營(yíng)利的公益性社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)，另一方面，又下放了資格確認(rèn)權(quán)限，將在省一級(jí)登記的社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)的捐贈(zèng)稅前扣除資格下放，由省級(jí)財(cái)稅部門(mén)進(jìn)行確認(rèn)。這一文件的頒布實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)公益捐贈(zèng)減免稅收政策開(kāi)始由“特許制”向“審核制”過(guò)渡。2007年新《企業(yè)所得稅》頒布，并于2008年實(shí)施，新《企業(yè)所得稅》統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)所得稅的稅率，同時(shí)在公益優(yōu)惠稅制上做出了重要的制度安排。規(guī)定企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以?xún)?nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。新《企業(yè)所得稅》大幅度提高企業(yè)捐贈(zèng)的稅前比例，同時(shí)實(shí)行對(duì)非營(yíng)利組織符合條件的收入可以列入免稅收入政策。

    5·12汶川地震之后，稅務(wù)總局于2008年5月21日通過(guò)《關(guān)于個(gè)人向地震災(zāi)區(qū)捐贈(zèng)有關(guān)個(gè)人所得稅征管問(wèn)題的通知》(國(guó)稅發(fā)［2008］55號(hào))，對(duì)于個(gè)人通過(guò)扣繳單位統(tǒng)一向?yàn)?zāi)區(qū)的捐贈(zèng)或者直接通過(guò)政府機(jī)關(guān)、非營(yíng)利組織向?yàn)?zāi)區(qū)的捐贈(zèng)，依法據(jù)實(shí)扣除，并開(kāi)具接受捐贈(zèng)憑據(jù)。文件還首次提出：各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)本著鼓勵(lì)納稅人捐贈(zèng)的精神，在加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)扣除管理的同時(shí)，通過(guò)各種媒體廣泛宣傳捐贈(zèng)扣除的政策、方法、程序，提供優(yōu)質(zhì)納稅服務(wù)，方便扣繳單位和納稅人具體操作。2008年12月財(cái)政部、稅務(wù)總局、民政部《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問(wèn)題的通知》提出對(duì)公益性捐贈(zèng)所得稅稅前扣除有關(guān)問(wèn)題要依法執(zhí)行。這為落實(shí)公益事業(yè)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠畫(huà)上句號(hào)。

    （據(jù)《淮陰師范學(xué)院學(xué)報(bào)》）