■ 孔祥成 劉芳

    社會文化資本準入下的選聘條件

    1931年江淮大水催生了新型救災(zāi)機構(gòu)——國民政府救濟水災(zāi)委員會于1931年8月16日在上海宣告成立。鑒于以往地方救災(zāi)行政的負責人普遍存在貪污腐化現(xiàn)象，國民政府救濟水災(zāi)委員會探索在傳統(tǒng)官方與民間賑災(zāi)組織獨立運營模式之外，尋求第三條道路。國民政府救濟水災(zāi)委員會作為中央臨時組建的專門救濟1931年水災(zāi)的賑務(wù)組織，一改以前的救災(zāi)模式——由賑務(wù)委員會單純籌募資金和賑糧，然后撥交災(zāi)區(qū)各級行政機關(guān)、由省長、縣長、區(qū)長掛帥，或依靠內(nèi)嵌于民政部門的服務(wù)機關(guān)，來組織實施賑濟，轉(zhuǎn)而吸取了民間義賑的經(jīng)驗，參酌了西方應(yīng)付突發(fā)事件的管理模式，自上而下地建構(gòu)了獨立的組織運營體系，簡而言之，在中央成立了規(guī)模龐大的專門負責水災(zāi)救濟的機構(gòu)，在各地方也成立了規(guī)模巨大的運送體系和直接負責救災(zāi)事業(yè)的地方組織。

    無論從組織體系、人員構(gòu)成，還是從活動方式等方面來看，國民政府救濟水災(zāi)委員會均是一個前所未有的新機構(gòu)，彰顯出“官主民辦”與“官義合辦”的組織特色。

    國民政府救濟水災(zāi)委員會擇才，首重經(jīng)驗與學識，其次為人品與資歷。不過，這一條件在不同層級的賑務(wù)機構(gòu)中排序不同。一般而言，在中高層的賑務(wù)組織中，現(xiàn)代學歷所代表的文化資本凸顯了重要性；而在基層賑務(wù)組織中，經(jīng)驗、閱歷與人脈關(guān)系等社會資本，則無疑更有利于地方賑務(wù)的開展。

    賑務(wù)組織的結(jié)構(gòu)體系，往往采用類科層制的組織方式。應(yīng)對1931年江淮大水的最高決策機關(guān)，即為國民政府救濟水災(zāi)委員會。議行分開，執(zhí)行機關(guān)下設(shè)調(diào)查、財務(wù)、會計稽核、衛(wèi)生防疫、運輸、聯(lián)絡(luò)災(zāi)區(qū)工作等七組。以江蘇為例，委員會派遣的災(zāi)區(qū)工作組，下轄江北區(qū)賑務(wù)專員辦公處和寧屬區(qū)賑務(wù)專員辦事處等省區(qū)賑務(wù)派出機構(gòu)。辦公處專員以下設(shè)干事長一人，置總務(wù)、文書、會計、運輸四股。重災(zāi)縣份，可依照工作組所頒發(fā)《查放通則》設(shè)立査放局，查放局成為縣級賑務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)?？梢姡勺罡呶瘑T會到工作組，再到專員辦事處、查放局，疊屋架構(gòu)，橫向分工與縱向統(tǒng)屬關(guān)系嚴明，決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋流程暢通。為適應(yīng)上述科層化辦公環(huán)境的需要，國民政府救濟水災(zāi)委員會對賑務(wù)人員的學歷與資歷，均有較高要求。不同層次、不同種類部門的具體要求也不同。

    國民政府救濟水災(zāi)委員會職員履歷強調(diào)的主要有兩點：一是受教育背景和學歷，這是一個前提條件，科層化的管理體制與文書運作方式對受教育程度有較高的要求。國民政府救濟水災(zāi)委員會除一人情況不明外，余皆具高中或中專以上文憑，有的則是高校知名教授，從學歷與專業(yè)上都能滿足救災(zāi)工作的需要。二是任職自立，有無辦賑經(jīng)驗，是否熟悉政府辦公程序與環(huán)境。這些辦賑人員的一個共同特點就是，大都在政府機關(guān)或企事業(yè)單位做過中層官員，很多直接就是銀行經(jīng)理、行長或公司董事長，具有豐富的實踐經(jīng)驗和老練的操作能力。因此，無論其學歷或資歷，都比較合格，符合國民政府救濟水災(zāi)委員會“才堪專任”的用人原則。

    值得指出的是，國民政府救濟水災(zāi)委員會吸收外國人擔任決策顧問或財務(wù)稽管。1931年9月8日，國際聯(lián)盟第十二屆大會通過英國代表薛西爾關(guān)于由國聯(lián)衛(wèi)生部協(xié)助中國救濟水災(zāi)的提議。9月15日，國聯(lián)衛(wèi)生部長拉西曼抵南京，先向衛(wèi)生署長劉瑞恒詢問災(zāi)區(qū)情況，隨后與蔣介石商談災(zāi)區(qū)整個防疫計劃，并赴漢口長江一帶實地考察。9月18日，國民政府救濟水災(zāi)委員會聘拉西曼為衛(wèi)生高等顧問，借以實施西方式的公共衛(wèi)生防治。救災(zāi)組織人才梯隊“中西結(jié)合，唯才是用”的特點，于此可見一斑，這也從側(cè)面反映了民國時期救災(zāi)理念的進步。

    從聘用原則上講，國民政府救濟水災(zāi)委員會延用地方查放員的標準或曰最大特點，就是“素具賑務(wù)經(jīng)驗”。因為辦賑“不能以尋常政務(wù)論，宜注重得人，而不拘牽文法，是當盡量延請社會有聲譽、信用、經(jīng)驗之賑務(wù)人員，授以實行賑救之重任"。事實上、這一選才原則得到了較好的實施。在查放人員的選聘上，國民政府救濟水災(zāi)委員會以才識、經(jīng)驗、名望為準則?！辈榉拧⒓辟c各縣設(shè)查放局、由專員遴聘操守堅正，心地慈祥，熟悉賑務(wù)者一人為查放長。每局置查放員十余人，事務(wù)員二人，除由專員及查放長延請擔任外，由各該縣縣長遴選能耐勞苦，樂為慈善，干練明達，清廉公正之邑人若干人，開單交由查放長按名接見酌量延請擔任。”可見，上自查放長，下至查放員，其選聘都有素質(zhì)和能力兩方面的限制。

    經(jīng)過對地方人才的羅掘，國民政府救濟水災(zāi)委員會基本上做到了“每一區(qū)都有以為有經(jīng)驗的賑務(wù)熟手引領(lǐng)”的初衷，較好地實現(xiàn)了其所定下的選聘標準與原則。從組織人才學的角度來看，也充分體現(xiàn)了官方賑務(wù)組織“官主（持）民辦”的特點。

    審查與監(jiān)督雙管齊下的約束機制

    國民政府救濟水災(zāi)委員會制定了一整套制度化的規(guī)則，以作為選才的標準。但嚴格的標準不一定總是能夠很好地執(zhí)行，還必須要借助于切實有效的機制，來保障制度的落實。因此，選聘人才的方法與途徑，便構(gòu)成標準實施的保障機制。為了確保賑務(wù)職員應(yīng)聘者“達標”和錄用后“敬業(yè)”，國民政府救濟水災(zāi)委員會除了借鑒征求與薦舉兩種傳統(tǒng)用人方式以外，還增設(shè)了資格審查與民意監(jiān)督兩道門檻。資格審查主要用于防范由信譽道德的失靈所帶來的風險，而民意監(jiān)督則主要是防范賑務(wù)人員錄用以后可能會出現(xiàn)的失職與舞弊行為，旨在通過多層審查與多重監(jiān)督，建立起嚴密的就在風險防范機制。

    首先，在對查放人員延聘的過程中，國民政府救濟水災(zāi)委員會增加了資格審查環(huán)節(jié)，要求受聘的查放員要由地方薦舉并取保于殷實商戶。

    其次，多重監(jiān)督機制。如果僅把好選聘的入門關(guān)，尚不能有效地阻止腐化現(xiàn)象在賑務(wù)內(nèi)部運營中產(chǎn)生。為此，國民政府救濟水災(zāi)委員會建立了上級督察和群眾監(jiān)督的雙向約束機制。以預(yù)算、查賬、稽核等經(jīng)濟手段和民心、民意測評等綜合指標來衡量辦賑人員的績效，隨時接受民眾舉報。

    總之，國民政府救濟水災(zāi)委員會賑務(wù)組織用人范圍之廣，考核之精，既有利于調(diào)動地方勢力參與賑災(zāi)的主動性，更有利于賑務(wù)的推行?！芭e凡隨查隨放、營救、收容、賑撫流亡、掩埋叢葬、粥廠、保牲等事，概行因地制宜，陸續(xù)舉辦”。結(jié)果，最大限度地動員和利用了當?shù)氐娜肆Y源。無疑，正確的組織原則和嚴密的選拔機制，發(fā)揮了應(yīng)有的效用。

    社會精英參與下的委員會梯隊

    作為1931年江淮大水救災(zāi)中樞的國民政府救濟水災(zāi)委員會，在“寧缺毋濫”的選聘標準和“隨時淘汰”的錄用機制的雙重作用下，自上而下各級機構(gòu)吸收了大量的民間人士，并委以重要職位。

    從高層來看，決策圈與管理層的多位核心人物均系社會名流。如決定國民政府救濟水災(zāi)委員會募捐方針的財務(wù)組財務(wù)委員會的委員們，正是設(shè)立代收窗口的銀行或企業(yè)的負貴人、許多還是當時義賑活動的代表性機構(gòu)——上?；I募會的成員。他們與政府內(nèi)政部、財政部、實業(yè)部、交通部等部門高官一起組成了國民政府救濟水災(zāi)委員會高層決策和管理的領(lǐng)導(dǎo)隊伍。

    從中層而言，國家與社會的融合方式更是多樣化。國民政府救濟水災(zāi)委員會不斷增加人員編制，吸納社會精英，與之分權(quán)共事。如委員會顧問楊格曾建議聘請南京中央大學、金陵大學教授凌道揚等人入會?！爸T君熱心災(zāi)賑，發(fā)愿籌款，賑濟寧屬六縣災(zāi)民，井擬有進行計劃”，委員會委員長宋子文接受建議，下令吸收這股新鮮血液，借助于專家學者智囊團的作用和高校特有的文化資本來支撐井壯大賑濟事業(yè)。

    在縣級基層服務(wù)機構(gòu)，國民政府救濟水災(zāi)委員會更多地依靠社會賢達，以成就賑務(wù)。這主要是由于賑務(wù)人員多以志愿服務(wù)為原則，并不領(lǐng)取薪酬。如江北區(qū)賑務(wù)專員成靜生在致委員會災(zāi)區(qū)工作組主任朱慶瀾的電文中說：“唯經(jīng)費在賑款內(nèi)開支未免有礙義賑成規(guī)，靜生亦萬萬不忍為此，近五年所辦義賑，均屬另籌。倘今日為官賑籌募經(jīng)費，事實上又必辦不到，仍懇主持迅請政府專撥辦賑經(jīng)費，分配各省支用。至專員、各查放長、所長自當全盡義務(wù)?！敝劣凇氨巨k公處干事長、各股主任干事及各干事僅支少數(shù)津貼，不領(lǐng)月薪”?！安榉艈T、事務(wù)員需否津貼由查放長斟酌定之?！彼煤?，他的建議得到了采納，朱慶瀾在回電中批復(fù)：“悉各省辦賑經(jīng)費已另行籌匯，一經(jīng)匯到，應(yīng)即撥還，專員及查放長、查放員全盡義務(wù)。”為了節(jié)約經(jīng)費，降低辦賑成本、朱慶瀾在電文指示：“請多約能盡義務(wù)、自備資斧之人為盼。”為此，國民政府救濟水災(zāi)委員會基層機構(gòu)，一方面從政府機關(guān)借調(diào)辦公人員，薪水仍由原單位發(fā)放。另一方面，急需吸納大量的有經(jīng)濟條件和社會聲望的地方精英，充實到賑災(zāi)隊伍中來。

    近代以來，士紳作為一個封建階層已趨向衰落，他們在鄉(xiāng)村公共建設(shè)中的作用也日漸式微。但農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固及封建性的大量殘留，使得紳士階層消亡速度得以延緩，“中國的鄉(xiāng)村精英到20世紀還繼續(xù)存在著, 而且在鄉(xiāng)村社會的某些實際方面還鞏固了他們的地位”。民國時期災(zāi)荒連年的自然-社會環(huán)境，反倒成為鄉(xiāng)村精英興辦義賑傳承身份的土壤。

    國民政府救濟水災(zāi)委員會通過用人制度的探索，一方面自上而下地大量吸納社會賑災(zāi)精英，引起隊伍結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化：行政官僚所占比重大大減小，而職業(yè)和技術(shù)官員比例上升，組織成員構(gòu)成趨于合理化，并促使救災(zāi)機構(gòu)職員群體的學歷、專業(yè)、閱歷、背景、威望等現(xiàn)代性社會文化資本所占比重攀升。另一方面，借鑒了薦舉、擔保等傳統(tǒng)用人制度和合理內(nèi)核，通過審查、監(jiān)督、晉升等用人環(huán)節(jié)的縝密設(shè)計，為賑災(zāi)機構(gòu)的自律提供了機制上的保障。之一新型的救災(zāi)組織用人制度，不僅凸現(xiàn)了1931年江淮水災(zāi)救濟荒政社會化的特點，而且使得義賑的理念與經(jīng)驗在國民政府救濟水災(zāi)委員會的救災(zāi)對策與制度中得到更多的體現(xiàn)。

    （據(jù)《學術(shù)界》）