■ 本報(bào)記者 王勇

    7月8日，《國(guó)務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃》對(duì)外公布，社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例的制定再次被列入工作計(jì)劃。

    實(shí)際上，早在2008年，社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例的修訂就被列為力爭(zhēng)年內(nèi)完成的重點(diǎn)立法項(xiàng)目；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例的修訂，則被列為需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目。

    那么，這十二年里，基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民非這三大社會(huì)組織的登記管理?xiàng)l例的修訂都經(jīng)歷了些什么？目前，離完成立法還有多遠(yuǎn)呢？

    三大條例已實(shí)施多年

    作為基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民非登記管理的主要依據(jù)，三大登記管理?xiàng)l例都已經(jīng)實(shí)施多年。

    《基金會(huì)管理?xiàng)l例》自2004年6月1日起施行，1988年9月27日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《基金會(huì)管理辦法》同時(shí)廢止。  

    《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》1998年10月25日發(fā)布施行。1989年10月25日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。

    2016年2月6日，國(guó)務(wù)院令第666號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》發(fā)布，對(duì)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的部分條款進(jìn)行了修訂。

    《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》1999年12月28日發(fā)布施行。

    從1998年到2020年，雖然三大條例一直在施行，但社會(huì)組織領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了很多變化。其中比較重要的包括：

    第一，上位法的變化。1999年9月1日，《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》施行，在當(dāng)時(shí)來(lái)看，三大條例和該法是匹配的。

    2016年9月1日，《中華人民共和國(guó)慈善法》施行。《慈善法》對(duì)21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)公益慈善事業(yè)的變化進(jìn)行了確認(rèn)與規(guī)范，其中很多規(guī)定與三大條例并不一致。

    第二，政府職能的變化。2013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，要更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用。

    三大條例制定時(shí)的政府職能和2013年改革之后的政府職能是不同的，落實(shí)到具體的條款上就顯示出很多不匹配的地方。

    第三、登記機(jī)制的變化。最明顯的是現(xiàn)實(shí)中的直接登記和三大條例貫徹的雙重管理原則之間的不匹配。

    在實(shí)踐中，截至2014年底，全國(guó)直接登記的社會(huì)組織已經(jīng)超過(guò)3萬(wàn)個(gè)。而三大條例對(duì)社會(huì)組織實(shí)施的仍然是雙重管理原則，即民政部門(mén)是社會(huì)組織登記單位，還需要有業(yè)務(wù)主管單位。

    連續(xù)十二年列入立法計(jì)劃

    針對(duì)三大條例存在的問(wèn)題，實(shí)際上，早在2008年，國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃就已經(jīng)提出了修訂的計(jì)劃，一直延續(xù)到2020年。三大條例的修訂由研究論證發(fā)展到分不同進(jìn)度要求實(shí)施，再到成為急需項(xiàng)目，最后改為三合一制定社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例，共分為四個(gè)階段：

    第一階段，研究論證階段。

    民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）、社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（修訂）、基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂）分別于2008年、2009年、2010年被列入需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目中。

    國(guó)務(wù)院2008年立法工作計(jì)劃：為了保護(hù)公民結(jié)社自由，維護(hù)社會(huì)團(tuán)體合法權(quán)益，加強(qiáng)社團(tuán)登記管理，修訂社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例。（力爭(zhēng)年內(nèi)完成的重點(diǎn)立法項(xiàng)目）；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）被列入需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目中。

    國(guó)務(wù)院2009年立法工作計(jì)劃：社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（修訂）、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）被列入需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目中。

    社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例的修訂由力爭(zhēng)年內(nèi)完成變?yōu)樽ゾo研究項(xiàng)目。

    國(guó)務(wù)院2010年立法工作計(jì)劃：社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（修訂）、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）、基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂）被列入需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目中。

    這是基金會(huì)管理?xiàng)l例的修訂首次被納入立法工作計(jì)劃。

    國(guó)務(wù)院2011年立法工作計(jì)劃：社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（修訂）、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）、基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂）被列入需要積極研究論證的項(xiàng)目中。

    國(guó)務(wù)院2012年立法工作計(jì)劃：社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（修訂）、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）、基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂）被列入需要抓緊工作、適時(shí)提出的項(xiàng)目中。

    第二階段，不同進(jìn)度階段。自2013年開(kāi)始，三大條例的修訂在國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃中開(kāi)始呈現(xiàn)不同的進(jìn)度。社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例的修訂每年都被列入力爭(zhēng)年內(nèi)完成的項(xiàng)目；基金會(huì)管理?xiàng)l例的修訂被列入預(yù)備項(xiàng)目；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例的修訂被列入研究項(xiàng)目。這一狀況一直延續(xù)到2015年。

    國(guó)務(wù)院2013年立法工作計(jì)劃：為了建立健全政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，改革社會(huì)團(tuán)體登記管理制度，強(qiáng)化行業(yè)自律，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，修訂社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例。（力爭(zhēng)年內(nèi)完成的項(xiàng)目）

    基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂）被列入預(yù)備項(xiàng)目；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）被列入研究項(xiàng)目。

    國(guó)務(wù)院2014年立法工作計(jì)劃：為了完善社會(huì)團(tuán)體登記管理制度，強(qiáng)化行業(yè)自律，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，修訂社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例。（力爭(zhēng)年內(nèi)完成的項(xiàng)目）

    基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂）被列入預(yù)備項(xiàng)目；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）被列入研究項(xiàng)目。

    國(guó)務(wù)院2015年立法工作計(jì)劃：為了完善社會(huì)團(tuán)體登記管理制度，強(qiáng)化行業(yè)自律，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，修訂社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例。（力爭(zhēng)年內(nèi)完成的項(xiàng)目）

    基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂）被列入預(yù)備項(xiàng)目；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）被列入研究項(xiàng)目。

    第三階段，急需項(xiàng)目階段。2016年至，三大條例修訂的重要性被提升，全部被列入全面深化改革急需的項(xiàng)目，要求根據(jù)改革進(jìn)程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務(wù)。

    國(guó)務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃：為貫徹落實(shí)“十三五”開(kāi)局之年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的重大決策部署，對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院確定的立法項(xiàng)目，要根據(jù)改革進(jìn)程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務(wù)。這類項(xiàng)目主要有：……基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂），社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（修訂），民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）……

    國(guó)務(wù)院2017年立法工作計(jì)劃：為貫徹落實(shí)“十三五”規(guī)劃、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面的重大決策部署，對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院確定的立法項(xiàng)目，要根據(jù)改革進(jìn)程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務(wù)。這類項(xiàng)目主要有：……基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂），社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（修訂），民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）……

    第四階段，三合一階段。2018年開(kāi)始，三大條例修訂的提法不再出現(xiàn)，取而代之的是制定社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例。三合一的思路替代了分別修訂的思路。

    國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃：為健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議……社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例……

    國(guó)務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃：圍繞加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議社區(qū)矯正法草案……制定社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例……

    國(guó)務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃：圍繞堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議治安管理處罰法修訂草案……制定社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例……

    完成立法還有多遠(yuǎn)

    連續(xù)十二年被列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，三大條例的修訂取得了什么樣的成果呢？

    2016年，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》被部分修訂。

    2016年2月，國(guó)務(wù)院令第666號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》對(duì)1998年施行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的第九、十一、十二、十三、十四、十六、十七、十九、二十、二十一、二十四、二十七、二十八、三十三、三十五條進(jìn)行了刪改。主要是取消了社會(huì)團(tuán)體籌備階段相關(guān)要求。

    2016年，民政部先后發(fā)布了三大條例各自的修訂草案征求意見(jiàn)稿）并征求意見(jiàn)。

    2016年5月，民政部公布《基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》并征求意見(jiàn)。針對(duì)基金會(huì)屬于慈善組織的基本屬性，征求意見(jiàn)稿與慈善法進(jìn)行了銜接。

    2016年5月，民政部公布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》并征求意見(jiàn)。為了更準(zhǔn)確地反映社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的定位和屬性、與《中華人民共和國(guó)慈善法》的表述相銜接，此次修訂將“民辦非企業(yè)單位”名稱改為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

    2016年8月，民政部公布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》并征求意見(jiàn)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》提出四類社團(tuán)直接登記、免去籌備審批階段、要求設(shè)立黨組織、世界及國(guó)字頭社團(tuán)名稱需審批、不得從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)、未履行信息公開(kāi)義務(wù)列入異常名錄、民政部門(mén)擁有更多執(zhí)法手段等新規(guī)定。

    2018年，三大條例分別修訂的思路被更新為統(tǒng)一制定社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例。

    2018年8月，民政部發(fā)布通知就《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)各界征求意見(jiàn)，意見(jiàn)反饋截止時(shí)間為2018年9月1日。

    此次征求意見(jiàn)引起公益行業(yè)的極大關(guān)注，相關(guān)機(jī)構(gòu)就此召開(kāi)了研討會(huì)，并提交了意見(jiàn)。

    2019年，《民政部2019年立法工作計(jì)劃》將《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》的制定列入其中，進(jìn)度則被描述為“擬提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議”。

    2020年，國(guó)務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃再次提出制定社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例，這一次進(jìn)度是否會(huì)加快呢？