山水自然保護中心

    邸皓/文

    經(jīng)過18個月有余的漫長等待，昆明市中級人民法院對“云南綠孔雀”公益訴訟案作出一審判決：被告中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司立即停止基于現(xiàn)有環(huán)境影響評價下的戛灑江一級水電站建設(shè)項目。不得截流蓄水，不得對該水電站淹沒區(qū)內(nèi)植被進行砍伐。

    在這場守衛(wèi)綠孔雀家園的交鋒中，保護機構(gòu)取得了階段性勝利。

    然而綠孔雀和它們守護者尚未到高枕無憂的時候，因為判詞還指出：對戛灑江一級水電站的后續(xù)處理，待被告新平公司按生態(tài)環(huán)境部要求完成環(huán)境影響后評價，采取改進措施并報生態(tài)環(huán)境部備案后，由相關(guān)行政主管部門視具體情況依法作出決定。

    環(huán)評失格：不能承受之重

    綠孔雀一案，似乎是主張生態(tài)價值的保護機構(gòu)與建設(shè)方對簿公堂；而實際上，保護與發(fā)展本不需要以這種針鋒相對的方式對峙。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，建設(shè)方本需要依法對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行評價，并采取相應(yīng)預(yù)防措施。

    也就是說，建設(shè)方應(yīng)該能夠通過環(huán)評流程，設(shè)計方案并采取措施，使自己的建設(shè)生產(chǎn)不會或盡可能少地對生態(tài)環(huán)境造成負面影響，實現(xiàn)對發(fā)展和保護的兼顧。

    戛灑江水電站項目也的確按照法定流程開展了環(huán)評工作，完成環(huán)評報告書，并在2014年8月20日得到環(huán)境保護部批復(fù)。

    然而就如自然之友在訴訟材料中所指出的，這份環(huán)評報告的陳述與實際情況嚴重不符，顯然有悖于《環(huán)評法》所要求的“環(huán)境影響評價必須客觀、公開、公正”原則。

    在工作中我們的確經(jīng)常能夠聽到保護工作者抱怨“環(huán)評就是走過場”，也經(jīng)常有項目批建不符的報道見諸報端，在少數(shù)地區(qū)未批先建現(xiàn)象仍然存在。

    當生產(chǎn)建設(shè)方罔顧環(huán)境后果，完全基于追求自身利益最大化而在環(huán)評中弄虛作假，可能帶來的損失往往是不可計數(shù)的。

    特別是生態(tài)類環(huán)評，因為工程一旦開工建設(shè)，生態(tài)破壞就隨之發(fā)生，無論后期如何監(jiān)管，生態(tài)破壞也已經(jīng)發(fā)生且生態(tài)影響不可逆轉(zhuǎn)。

    例如水電站建設(shè)或礦業(yè)開發(fā)，如果環(huán)評沒有做出客觀判斷，一旦項目被批復(fù)通過投入建設(shè)，被水庫淹沒或被礦業(yè)生產(chǎn)摧毀的棲息地將不復(fù)存在，生活在那里的無數(shù)生靈要么毀于覆巢之下，要么流離失所逐漸凋零；即使進行回顧性調(diào)查，也很難重構(gòu)工程前的自然原貌。這樣的損失，是無法用一個賠償數(shù)額來度量的。

    而對于建設(shè)方，一旦環(huán)評被發(fā)現(xiàn)問題而陷入訴訟，其后果雖然不像前面討論的生態(tài)影響那樣有毀滅性，但損失數(shù)以億計的先期投入也不是哪個單位可以輕易承受的。而環(huán)評單位，也會因為環(huán)評失實而承擔法律責任。

    打造法治之盾

    守衛(wèi)生態(tài)環(huán)境

    我們能夠如何使環(huán)評發(fā)揮其應(yīng)有的作用呢？畢竟綠孔雀一案水電站的后續(xù)處理，也可能根據(jù)環(huán)境影響后評價的結(jié)果來決定。

    目前關(guān)注到兩個可以努力的方向：一方面是從技術(shù)和信息上，為環(huán)評執(zhí)行者提供更細致的支持；另一方面是加強監(jiān)督與追責。

    推動建立公開的、持續(xù)更新的數(shù)據(jù)庫作為環(huán)評依據(jù)。試想如果有公開權(quán)威的數(shù)據(jù)庫，能夠方便地查找到工程建設(shè)需要規(guī)避的區(qū)域信息，如綠孔雀等重點保護動物的棲息地范圍、自然保護地等，那么環(huán)評執(zhí)行者和審查者都能更方便地做出判斷。而目前即使是國家公園和國家級自然保護區(qū)的邊界信息，都尚沒有一個權(quán)威的數(shù)據(jù)庫可以查詢。

    其實不僅是《環(huán)評法》，《環(huán)保法》和《野生動物保護法》等相關(guān)法律也都提出建立生態(tài)環(huán)境等信息，許多研究單位和保護機構(gòu)也在數(shù)據(jù)收集整理方面努力，如果生態(tài)環(huán)境部門能夠盡快整合這些數(shù)據(jù)信息，形成完善的數(shù)據(jù)庫，會為環(huán)評提供極大的便利。

    建立起細致具有可操作性的技術(shù)指標體系。在本案中，顯然保護機構(gòu)對工程影響區(qū)域進行了更細致的調(diào)查，獲得的調(diào)查結(jié)論也更符合客觀事實。如果能夠建立一套野生動植物棲息地的標準調(diào)查方法和評價體系，無論是環(huán)評報告的編制者、審查方，還是公眾監(jiān)督者，都以其為依據(jù)，則可以避免許多類似于“淹沒區(qū)是否為綠孔雀棲息地”的爭議。雖然生態(tài)環(huán)境部門已發(fā)布了一系列此類文件，但整體而言尚需進一步細化，尤其是使這些技術(shù)標準對基層人員更具可操作性。

    完善監(jiān)督機制，加強追責。無論擁有多么權(quán)威可靠的數(shù)據(jù)庫、多么細致且便捷的技術(shù)指標體系，但如果環(huán)評執(zhí)行者從開始就意圖弄虛作假或避重就輕，隱瞞可能造成的生態(tài)影響而為建設(shè)方爭取利益最大化，那么環(huán)評不可能是客觀公正的。因此加強對環(huán)評的監(jiān)察，是完成環(huán)評體制更重要的工作方向。

    目前生態(tài)環(huán)境部門對環(huán)評流程的監(jiān)察已相對成熟，但對于環(huán)評報告的內(nèi)容，主要是生態(tài)影響和保護措施內(nèi)容如何監(jiān)察，至少《環(huán)評法》還沒有明確規(guī)定。毋庸置疑，這是一項挑戰(zhàn)巨大的工作——需要監(jiān)察者掌握足夠準確的信息對環(huán)評報告陳述的內(nèi)容進行評判。

    在環(huán)評之外，還普遍存在批建不符的現(xiàn)象：環(huán)評報告內(nèi)容倒是合格，但工程建設(shè)卻不按報告中提出的方案進行，這就需要監(jiān)察管理不僅僅局限于報告本身，還要加強對整個工程過程事中事后的監(jiān)管，才能讓環(huán)評這道防線真正起到作用。

    如果戛灑江水電站項目的后評價仍然是在原環(huán)評報告上“小修小補”，那么顯然仍會對綠孔雀的家園造成巨大的威脅！