山水自然保護(hù)中心

    邸皓/文

    經(jīng)過(guò)18個(gè)月有余的漫長(zhǎng)等待，昆明市中級(jí)人民法院對(duì)“云南綠孔雀”公益訴訟案作出一審判決：被告中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)新平開(kāi)發(fā)有限公司立即停止基于現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)下的戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目。不得截流蓄水，不得對(duì)該水電站淹沒(méi)區(qū)內(nèi)植被進(jìn)行砍伐。

    在這場(chǎng)守衛(wèi)綠孔雀家園的交鋒中，保護(hù)機(jī)構(gòu)取得了階段性勝利。

    然而綠孔雀和它們守護(hù)者尚未到高枕無(wú)憂的時(shí)候，因?yàn)榕性~還指出：對(duì)戛灑江一級(jí)水電站的后續(xù)處理，待被告新平公司按生態(tài)環(huán)境部要求完成環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施并報(bào)生態(tài)環(huán)境部備案后，由相關(guān)行政主管部門(mén)視具體情況依法作出決定。

    環(huán)評(píng)失格：不能承受之重

    綠孔雀一案，似乎是主張生態(tài)價(jià)值的保護(hù)機(jī)構(gòu)與建設(shè)方對(duì)簿公堂；而實(shí)際上，保護(hù)與發(fā)展本不需要以這種針?shù)h相對(duì)的方式對(duì)峙。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，建設(shè)方本需要依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，并采取相應(yīng)預(yù)防措施。

    也就是說(shuō)，建設(shè)方應(yīng)該能夠通過(guò)環(huán)評(píng)流程，設(shè)計(jì)方案并采取措施，使自己的建設(shè)生產(chǎn)不會(huì)或盡可能少地對(duì)生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)展和保護(hù)的兼顧。

    戛灑江水電站項(xiàng)目也的確按照法定流程開(kāi)展了環(huán)評(píng)工作，完成環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)，并在2014年8月20日得到環(huán)境保護(hù)部批復(fù)。

    然而就如自然之友在訴訟材料中所指出的，這份環(huán)評(píng)報(bào)告的陳述與實(shí)際情況嚴(yán)重不符，顯然有悖于《環(huán)評(píng)法》所要求的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須客觀、公開(kāi)、公正”原則。

    在工作中我們的確經(jīng)常能夠聽(tīng)到保護(hù)工作者抱怨“環(huán)評(píng)就是走過(guò)場(chǎng)”，也經(jīng)常有項(xiàng)目批建不符的報(bào)道見(jiàn)諸報(bào)端，在少數(shù)地區(qū)未批先建現(xiàn)象仍然存在。

    當(dāng)生產(chǎn)建設(shè)方罔顧環(huán)境后果，完全基于追求自身利益最大化而在環(huán)評(píng)中弄虛作假，可能帶來(lái)的損失往往是不可計(jì)數(shù)的。

    特別是生態(tài)類環(huán)評(píng)，因?yàn)楣こ桃坏╅_(kāi)工建設(shè)，生態(tài)破壞就隨之發(fā)生，無(wú)論后期如何監(jiān)管，生態(tài)破壞也已經(jīng)發(fā)生且生態(tài)影響不可逆轉(zhuǎn)。

    例如水電站建設(shè)或礦業(yè)開(kāi)發(fā)，如果環(huán)評(píng)沒(méi)有做出客觀判斷，一旦項(xiàng)目被批復(fù)通過(guò)投入建設(shè)，被水庫(kù)淹沒(méi)或被礦業(yè)生產(chǎn)摧毀的棲息地將不復(fù)存在，生活在那里的無(wú)數(shù)生靈要么毀于覆巢之下，要么流離失所逐漸凋零；即使進(jìn)行回顧性調(diào)查，也很難重構(gòu)工程前的自然原貌。這樣的損失，是無(wú)法用一個(gè)賠償數(shù)額來(lái)度量的。

    而對(duì)于建設(shè)方，一旦環(huán)評(píng)被發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而陷入訴訟，其后果雖然不像前面討論的生態(tài)影響那樣有毀滅性，但損失數(shù)以億計(jì)的先期投入也不是哪個(gè)單位可以輕易承受的。而環(huán)評(píng)單位，也會(huì)因?yàn)榄h(huán)評(píng)失實(shí)而承擔(dān)法律責(zé)任。

    打造法治之盾

    守衛(wèi)生態(tài)環(huán)境

    我們能夠如何使環(huán)評(píng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用呢？畢竟綠孔雀一案水電站的后續(xù)處理，也可能根據(jù)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的結(jié)果來(lái)決定。

    目前關(guān)注到兩個(gè)可以努力的方向：一方面是從技術(shù)和信息上，為環(huán)評(píng)執(zhí)行者提供更細(xì)致的支持；另一方面是加強(qiáng)監(jiān)督與追責(zé)。

    推動(dòng)建立公開(kāi)的、持續(xù)更新的數(shù)據(jù)庫(kù)作為環(huán)評(píng)依據(jù)。試想如果有公開(kāi)權(quán)威的數(shù)據(jù)庫(kù)，能夠方便地查找到工程建設(shè)需要規(guī)避的區(qū)域信息，如綠孔雀等重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物的棲息地范圍、自然保護(hù)地等，那么環(huán)評(píng)執(zhí)行者和審查者都能更方便地做出判斷。而目前即使是國(guó)家公園和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的邊界信息，都尚沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的數(shù)據(jù)庫(kù)可以查詢。

    其實(shí)不僅是《環(huán)評(píng)法》，《環(huán)保法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)法律也都提出建立生態(tài)環(huán)境等信息，許多研究單位和保護(hù)機(jī)構(gòu)也在數(shù)據(jù)收集整理方面努力，如果生態(tài)環(huán)境部門(mén)能夠盡快整合這些數(shù)據(jù)信息，形成完善的數(shù)據(jù)庫(kù)，會(huì)為環(huán)評(píng)提供極大的便利。

    建立起細(xì)致具有可操作性的技術(shù)指標(biāo)體系。在本案中，顯然保護(hù)機(jī)構(gòu)對(duì)工程影響區(qū)域進(jìn)行了更細(xì)致的調(diào)查，獲得的調(diào)查結(jié)論也更符合客觀事實(shí)。如果能夠建立一套野生動(dòng)植物棲息地的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查方法和評(píng)價(jià)體系，無(wú)論是環(huán)評(píng)報(bào)告的編制者、審查方，還是公眾監(jiān)督者，都以其為依據(jù)，則可以避免許多類似于“淹沒(méi)區(qū)是否為綠孔雀棲息地”的爭(zhēng)議。雖然生態(tài)環(huán)境部門(mén)已發(fā)布了一系列此類文件，但整體而言尚需進(jìn)一步細(xì)化，尤其是使這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)基層人員更具可操作性。

    完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)追責(zé)。無(wú)論擁有多么權(quán)威可靠的數(shù)據(jù)庫(kù)、多么細(xì)致且便捷的技術(shù)指標(biāo)體系，但如果環(huán)評(píng)執(zhí)行者從開(kāi)始就意圖弄虛作假或避重就輕，隱瞞可能造成的生態(tài)影響而為建設(shè)方爭(zhēng)取利益最大化，那么環(huán)評(píng)不可能是客觀公正的。因此加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)的監(jiān)察，是完成環(huán)評(píng)體制更重要的工作方向。

    目前生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)環(huán)評(píng)流程的監(jiān)察已相對(duì)成熟，但對(duì)于環(huán)評(píng)報(bào)告的內(nèi)容，主要是生態(tài)影響和保護(hù)措施內(nèi)容如何監(jiān)察，至少《環(huán)評(píng)法》還沒(méi)有明確規(guī)定。毋庸置疑，這是一項(xiàng)挑戰(zhàn)巨大的工作——需要監(jiān)察者掌握足夠準(zhǔn)確的信息對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告陳述的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)判。

    在環(huán)評(píng)之外，還普遍存在批建不符的現(xiàn)象：環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容倒是合格，但工程建設(shè)卻不按報(bào)告中提出的方案進(jìn)行，這就需要監(jiān)察管理不僅僅局限于報(bào)告本身，還要加強(qiáng)對(duì)整個(gè)工程過(guò)程事中事后的監(jiān)管，才能讓環(huán)評(píng)這道防線真正起到作用。

    如果戛灑江水電站項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)仍然是在原環(huán)評(píng)報(bào)告上“小修小補(bǔ)”，那么顯然仍會(huì)對(duì)綠孔雀的家園造成巨大的威脅！