崇寧四年（1105年）農(nóng)歷五月二十九，宋徽宗趙佶發(fā)布了這樣一道詔令：“天下承平日久，民既庶矣，而養(yǎng)生送死，尚未能無憾，朕甚憫焉。今鰥寡孤獨，既有居養(yǎng)之法以厚窮民；若疾而無醫(yī)，則為之安濟坊；貧而不葬，則為之置漏澤園。”其中居養(yǎng)院用于慈善救濟，安濟坊用于慈善醫(yī)療，漏澤園用于慈善喪葬。

    詔令下發(fā)之后不到兩年，居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園在北宋全境遍地開花，各路、府、州、縣都有了一批官辦慈善機構(gòu)，再加上兼具養(yǎng)老和收容功能的福田院、向貧苦百姓無償給藥的惠民藥局、收養(yǎng)棄嬰的舉子倉和慈幼局等，構(gòu)成了一整套慈善系統(tǒng)，空間上覆蓋城鄉(xiāng)，結(jié)構(gòu)上兼顧幾乎所有弱勢群體。

    而在這其中，安濟坊的建立，與北宋文學(xué)家蘇軾從政時期的抗疫經(jīng)驗有緊密的關(guān)系。

    升格為國家福利制度

    元祐四年（1089年）七月，52歲的蘇軾以龍圖閣學(xué)士身份到達(dá)杭州任知府。不久，杭州大旱，顆粒無收，饑民哀嚎，流離失所。由于饑民食用死掉的家禽，造成疫疾大流行。

    一時間，米價上漲，人心惶惶，社會不穩(wěn)。蘇軾立即上奏朝廷，請求免去本應(yīng)上供糧米的三分之一，又得到賜予剃度僧人的牒文，用以換取糧米救濟饑餓的人，向貧病交加的百姓減價出售常平倉的大米，以解饑荒，這才穩(wěn)定了物價。

    此時，杭州城里的大街小巷充滿了求醫(yī)問藥的窮苦百姓，而藥鋪則囤積居奇，抬高藥價，大發(fā)瘟疫財。

    面對病疫和不良藥商的黑心作為，蘇軾十分清醒，他知道，杭州為“水陸之會，疫死比他處常多”。經(jīng)過慎重考慮，他認(rèn)為如果能創(chuàng)辦一家政府醫(yī)院，情況或許會較好掌控。可是開設(shè)醫(yī)院需要大量資金，他同屬下商量后，決定采取募捐的辦法。蘇軾首先從府庫里拿出2000貫平時省下的辦公經(jīng)費作為基金，同時號召城里的有錢人捐款?？墒沁€有缺口。蘇軾回家后，把情況同夫人一說，夫人認(rèn)為人命關(guān)天，百姓的安危是大事，她應(yīng)大力支持，于是帶頭賣掉陪嫁的首飾參加募捐，蘇軾還拿出自己的積蓄五十兩黃金交了上去。

    在蘇軾夫婦的帶動下，參加募捐的人越來越多，資金募集到位。

    于是，蘇軾招聘了部分醫(yī)護人員，在杭州眾安橋旁邊找到了一處官家的院子，辦起了一所名叫“安樂坊”的病坊。據(jù)說，這是我國歷史上最早的公立醫(yī)院，也是第一個傳染病隔離醫(yī)院。醫(yī)院建起后，蘇軾立即派官員和醫(yī)生分赴各社區(qū)救治病人，同時免費發(fā)放食品、藥品。據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》載：“作饘粥，藥餌，遣吏挾醫(yī)，分方治病，活者甚眾?！?/p>

    安樂坊在蘇軾的經(jīng)管下，聘用僧人做掌管，獲得了長足發(fā)展。蘇軾離任后，安樂坊依然辦得很紅火。

    紹圣元年（1094年），蘇東坡因朝廷內(nèi)部黨爭被貶嶺南。其間，他曾接到廣州太守王敏仲來信告知廣州疫癥流行，死人無數(shù)，請教蘇軾解決的辦法。蘇軾毫無保留地把在杭州辦藥坊治病救人的經(jīng)驗介紹給他，于是廣州也照他的辦法，眾籌辦起了安樂坊，救活了不少百姓。

    崇寧元年（1102年）八月，宋徽宗下詔曰：“置安濟坊，以處民之有疾病而無告者。初令諸郡置之，尋復(fù)推行于縣。”

    據(jù)《宋會要輯稿》載，崇寧二年（1103年）五月，兩浙轉(zhuǎn)運司上奏：“蘇軾知杭州日，城中有病坊一所，名安樂，以僧主之，三年醫(yī)愈千人，與紫衣。乞自今管干病坊僧，三年滿所醫(yī)之?dāng)?shù)，賜紫衣及祠部牒各一道。從之，乃改為安濟坊?！本褪钦f，當(dāng)時的兩浙官府對蘇軾的做法很是贊賞，上奏宋徽宗，對安樂坊的醫(yī)生給予賜紫衣的嘉獎（紫衣當(dāng)時代表官服），認(rèn)可了醫(yī)生的官員身份，并將安樂坊改名，納入安濟坊體系。

    在各地方政府設(shè)立安濟坊之后，宋徽宗又于崇寧四年（1105年）十月，在京師設(shè)立安濟坊，詔令：“開封府依外州法，居養(yǎng)鰥寡孤獨及置安濟坊以稱朕意?！?/p>

    到了大觀四年（1110年），北宋政府還頒布了“安濟法”，規(guī)定凡戶數(shù)達(dá)到千戶以上的城寨，均要設(shè)立安濟坊，凡境內(nèi)有病臥無依之人，地方里正甚至一般平民均有責(zé)任將其送入安濟坊收治?？梢?，北宋政府將安濟坊納入了各地政府機構(gòu)中。

    兩宋之際，“高宗南渡，民從之者如歸市，既為之衣食，以振其饑寒。又為之醫(yī)藥以救其疾病……若乞者育之于居養(yǎng)院，其病也療之于安濟坊”?？梢?，當(dāng)時為了安置流民，安濟坊依舊存在。

    安濟坊功過參半

    安濟坊作為北宋政府收容、救治貧病人員的政府福利性機構(gòu)，在社會保障方面發(fā)揮了積極作用。

    第一，安濟坊的救助對象范圍較大，包括貧窮病人、軍人及其家屬、病囚、流浪者和乞丐等，基本囊括了社會底層各個類別的貧病人員，為他們提供生存保障的同時，也對鞏固社會基層的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

    第二，安濟坊除了收容貧病人員外，還提供免費的醫(yī)療和伙食，并實行病人隔離制，以防止傳染，“宜以病人輕重而異室處之，以防漸染。又作廚舍，以為湯藥飲食人宿舍”。北宋政府為安濟坊撥有醫(yī)藥費用?？睿瑫r配備專門的醫(yī)護人員，并每年進行考核，“安濟坊醫(yī)者，人給手歷，以書所治療痊失，歲終考會人數(shù)，以為殿最，仍立定賞罰條格。北宋時期，疾疫眼中，常發(fā)生大規(guī)模流行疾病。安濟坊在這樣的醫(yī)療配置條件下，無論是在平時對貧病人群的醫(yī)療救治，還是在疾疫發(fā)生時對疫病的防治都有積極作用。

    然而，從一些筆記和地方志等資料記載中，也可發(fā)現(xiàn)安濟坊實施過程中產(chǎn)生的消極作用。

    首先，北宋中央政府對安濟坊的賑恤工作相當(dāng)重視，在對地方官員的考核標(biāo)準(zhǔn)中，將其列為重要指標(biāo)，致使一些地方官員不得不將其作為重要政治任務(wù)去完成，即使是在軍糧缺乏、民力日困的社會情況下，中央政府依然不改變這一標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)《老學(xué)庵筆記》載：“崇寧間……居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園所費尤大。朝廷課以為殿最，往往竭州郡之力，僅能支吾……蓋軍糧乏，民力窮，皆不問，若安濟等有不及，則被罪也。”安濟坊一旦到了與兵爭食、與民爭利的境地，反而成為了滋生懶惰的社會溫床，成為社會發(fā)展的障礙。

    其次，由于北宋中央和地方官員對安濟坊配置過高、投入過大，使得安濟坊等福利性機構(gòu)所需費用給地方財政造成了很大壓力。據(jù)《宋史》載：“崇寧初，蔡京當(dāng)國，置居養(yǎng)院、安濟坊，給常平米厚至數(shù)倍，差官卒充使，令置火頭具飲膳，給以衲衣絮被。州縣奉行過當(dāng)，或具帷帳，雇乳母女，使糜費無藝，不免率斂。貧者樂而富者擾矣?！惫賳T對安濟坊經(jīng)濟上的投入過大，必然導(dǎo)致地方財政對安濟坊的支出增大，使普通民眾承擔(dān)更沉重的稅收，反而導(dǎo)致大量破產(chǎn)者淪落為貧病人員。

    第三，在糧食和財政不足的情況下，北宋政府依然想放設(shè)法為安濟坊提供賑濟。據(jù)《宋史》載：“然當(dāng)艱難之際，兵食方急，儲蓄有限，而振給無窮，復(fù)以爵賞誘富人相與補助，亦權(quán)宜不得已之策也?！痹诒Z匱乏的情況下，北宋政府依然不忘賑濟，甚至采取以加官進爵的方式勸誘富人進行捐助。

    被養(yǎng)濟院取而代之

    回看安濟坊的歷史，安濟坊在地方并未能得到有效發(fā)揮的原因有三。

    其一，政治變動。以蔡京第三次罷相為例，宣和二年（1120年）六月，宋徽宗下令對安濟坊進行調(diào)整，首先批判地方的實施行為，認(rèn)為“居養(yǎng)、安濟、漏澤之法，本以施惠困窮。有司不明先帝之法，奉行失當(dāng)……而使軍旅之士凜食不繼，或至通逃四方，非所以為政之道”，并依據(jù)“元豐惠養(yǎng)乞丐法”，降低了救濟標(biāo)準(zhǔn)，之后又將居養(yǎng)老人的標(biāo)準(zhǔn)由50歲提高到60歲，并對管理人員的數(shù)量進行了嚴(yán)格限定。此次調(diào)整的理由也算正當(dāng)，但在很多見風(fēng)使舵的官員眼里，政策的調(diào)整變成了否定蔡京的重大信號，受政治斗爭的影響，安濟坊在各地的實施過程中變化極大。安濟坊是蔡京第一次任相期間的施政措施，后來四次罷相，安濟坊施行也因此大打折扣。

    其二，行政機構(gòu)冗雜，效率低下。宋代官僚機構(gòu)龐大，官衙重疊、官冗員重的現(xiàn)象非常普遍。安濟坊的管理人員，除平時主持的僧官之外，自崇寧四年起，置軍典一名；至大觀元年，又詔與居養(yǎng)院合置，主要負(fù)責(zé)賬務(wù)、文字及管理官物等事務(wù)。此外，還設(shè)有官卒負(fù)責(zé)采購，廂典、手分負(fù)責(zé)抄轉(zhuǎn)收支，監(jiān)司負(fù)責(zé)對安濟坊的執(zhí)行者進行監(jiān)督。冗官的同時，為了防止地方實力坐大，又實行官員“更戍”的方法，即一年一替，使安濟坊難以形成長期有效的管理機制。

    其三，管理人員投機。管理者道德水平的不同，也對安濟坊施行的實際效果造成了很大影響。安濟坊的官員設(shè)置中有監(jiān)察官員，但部分監(jiān)察官員并不能認(rèn)真履行職責(zé)，導(dǎo)致監(jiān)督環(huán)節(jié)缺失，使下層官員更肆無忌憚。而且，大批庸醫(yī)甚至地痞為了拿到俸祿，直接插手救治病人的重要環(huán)節(jié)，從根本上破壞了安濟坊醫(yī)貧者病的功能。

    在靖康之變中，北宋的養(yǎng)濟機構(gòu)大多毀于戰(zhàn)亂。

    南宋紹興元年（1131年），紹興府通判要求設(shè)置養(yǎng)濟機構(gòu)以收留北方南遷宋人中疾病貧弱者，并專派醫(yī)官治療病人，同時派遣“童行”二人負(fù)責(zé)管理飲食。這一要求得到了南宋政府的批準(zhǔn)，規(guī)定凡是被收養(yǎng)者，要在當(dāng)?shù)毓俑羌靸?，寫明姓名、籍貫，由官府出資供給口糧。

    這樣，新建立的養(yǎng)濟院糅合了安濟坊與居養(yǎng)院的功能，最終取代了安濟坊。

    （高文興/整理）