■ 見(jiàn)習(xí)記者 隋福毅

    為了解無(wú)煙城市控?zé)焾?zhí)法情況，促進(jìn)控?zé)焾?zhí)法效力提高，8月15日，北京市義派律師事務(wù)所聯(lián)合北京市控制吸煙協(xié)會(huì)、新探健康發(fā)展研究中心、中國(guó)控制吸煙協(xié)會(huì)控?zé)煿娣蓪I(yè)委員會(huì)發(fā)布《24個(gè)‘無(wú)煙城市’控?zé)熣畔⒐_申請(qǐng)公益行動(dòng)報(bào)告》。

    據(jù)悉，《報(bào)告》通過(guò)向全國(guó)24個(gè)無(wú)煙城市控?zé)煿ぷ髦鞴懿块T提出2017年度控?zé)熛嚓P(guān)的政府信息公開申請(qǐng)，并依據(jù)24城的答復(fù)情況及相關(guān)文件分析所得。此《報(bào)告》為北京市義派律師事務(wù)所連續(xù)第四年發(fā)布，被稱為民間版‘控?zé)焾?bào)告’。

    《報(bào)告》指出，從整體來(lái)看，無(wú)煙城市控?zé)焾?zhí)法數(shù)據(jù)趨于變好（或穩(wěn)定），部分無(wú)煙城市控?zé)焾?zhí)法數(shù)據(jù)大幅度上升。但是，在某些方面，無(wú)煙城市控?zé)焾?zhí)法的實(shí)際效力仍存在不足，并且面臨經(jīng)費(fèi)短缺、執(zhí)法落實(shí)不到位、公眾參與程度低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

    無(wú)煙城市數(shù)量顯著上漲

    近年來(lái)，煙草及其制品的危害逐漸得到各級(jí)政府及民眾共識(shí)。為保護(hù)當(dāng)代及后代免受煙草消費(fèi)及接觸煙草煙霧對(duì)健康、社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)造成的破壞性影響，“無(wú)煙城市”這一概念逐漸提上議程。

    盡管在我國(guó)，“無(wú)煙城市”既不意味著該城市的無(wú)煙規(guī)則達(dá)到了《煙草控制框架公約》的要求，也不表示該城市的控?zé)熜Ч堰_(dá)到了無(wú)煙程度。但“無(wú)煙城市”相關(guān)部門的控?zé)熉氊?zé)至少“有法可依”，且在政府信息公開方面為申請(qǐng)人提供了制度便利。

    《報(bào)告》顯示，自2015年首次評(píng)價(jià)以來(lái)，我國(guó)無(wú)煙城市明顯上漲，由最初的15城上升至24城。本次共發(fā)出政府信息公開申請(qǐng)書96份，提出300項(xiàng)申請(qǐng)內(nèi)容，最終獲得全部24個(gè)無(wú)煙城市作出的政府信息公開答復(fù)，反饋率為100%。

    就反饋率一項(xiàng)而言，數(shù)據(jù)由2015年的80%逐年上升并達(dá)到100%，這反映了政府對(duì)控?zé)燀?xiàng)目信息公開的重視程度以及對(duì)待控?zé)焾?zhí)法態(tài)度的明顯提高。

    除此之外，《報(bào)告》顯示，提供監(jiān)測(cè)評(píng)估信息的城市數(shù)量也呈上升趨勢(shì)，由2015年的5個(gè)城市增長(zhǎng)至2018年的10個(gè)城市。監(jiān)測(cè)評(píng)估，是控?zé)熜Ч脑u(píng)價(jià)，也是工作改進(jìn)的契機(jī)。從《報(bào)告》的一系列數(shù)據(jù)可看出，各城市對(duì)檢測(cè)評(píng)估的重視度在不斷增加，這也顯示出控?zé)煹牧己脩B(tài)勢(shì)和積極發(fā)展方向。

    支持公共場(chǎng)所無(wú)煙立法

    控?zé)熓俏覈?guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直進(jìn)行的一項(xiàng)事業(yè)，回顧我國(guó)近年來(lái)在“無(wú)煙”方面的舉措可以看到，我國(guó)在控?zé)熒嫌羞^(guò)不少重大舉措。

    2003年11月，我國(guó)政府簽署了《煙草控制框架公約》；公約于2005年由全國(guó)人大常委會(huì)表決批準(zhǔn)并向聯(lián)合國(guó)交存了批準(zhǔn)書；2006年1月9日，公約在我國(guó)正式生效。而在2011年3月14日，十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，其中已將“全面推行公共場(chǎng)所禁煙”寫入國(guó)家規(guī)劃。

    除公約和規(guī)劃層面外，國(guó)家還從立法方面對(duì)控?zé)熖岢鲂乱蟆?/p>

    2014年11月，國(guó)務(wù)院法制辦公布了國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委提交的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》，全國(guó)無(wú)煙立法正式提上日程，同時(shí)各省地方禁煙條例開始實(shí)施。

    2015年6月1日，《北京市控制吸煙條例》生效施行，被稱為“史上最嚴(yán)無(wú)煙立法”。

    2015年9月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)廣告法》生效施行，其中規(guī)定，禁止在大眾傳播媒介或者公共場(chǎng)所、公共交通工具、戶外發(fā)布煙草廣告；禁止利用其他商品或者服務(wù)的廣告、公益廣告，宣傳煙草制品名稱、商標(biāo)、包裝、裝潢以及類似內(nèi)容；禁止向未成年人發(fā)送任何形式的煙草廣告。

    2017年3月1日，《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》生效施行，該條例規(guī)定室內(nèi)公共場(chǎng)所和工作場(chǎng)所全部禁煙。隨后，西安等城市也陸續(xù)通過(guò)禁煙條例。

    從對(duì)無(wú)煙立法的態(tài)度來(lái)看，《報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，受調(diào)查的全部24個(gè)無(wú)煙城市均支持公共場(chǎng)所無(wú)煙立法。杭州、廣州等15個(gè)城市在調(diào)查中以書面形式支持，海口、深圳等9個(gè)城市則在電話訪談中表示了支持。

    其中，石家莊市表示，堅(jiān)決支持《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案》第三十三條，“室內(nèi)公共場(chǎng)所和室內(nèi)工作場(chǎng)所禁止吸煙”的規(guī)定，并且在今年出臺(tái)的《石家莊市公共場(chǎng)所禁止吸煙的規(guī)定》地方法規(guī)中亦對(duì)公共禁煙場(chǎng)所吸煙的條款進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。

    同時(shí)，石家莊市提出建議，希望國(guó)家層面的法規(guī)盡快通過(guò)并施行，這將有利于進(jìn)一步推動(dòng)加快地方法規(guī)的制定和修改。更將有力地推動(dòng)地方控?zé)煿ぷ鞯拈_展，也將為執(zhí)法提供強(qiáng)有力的支撐。

    執(zhí)法工作仍有難點(diǎn)

    盡管從《報(bào)告》數(shù)據(jù)來(lái)看，各城市控?zé)熜袆?dòng)呈現(xiàn)出相對(duì)上升的態(tài)勢(shì)，但落實(shí)到控?zé)焾?zhí)法工作來(lái)看，仍存在許多難點(diǎn)。

    一方面，控?zé)焾?zhí)法工作經(jīng)費(fèi)缺乏。《報(bào)告》中的控?zé)熃?jīng)費(fèi)預(yù)算和決算數(shù)據(jù)顯示，僅有14個(gè)城市對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了公開，9個(gè)城市金額不詳或未作答復(fù)，而呼和浩特市、徐州市、鞍山市等3個(gè)城市沒(méi)有專項(xiàng)控?zé)熃?jīng)費(fèi)。

    有控?zé)熃?jīng)費(fèi)的城市，主要用語(yǔ)制作禁止吸煙標(biāo)識(shí)和5.31宣傳，且控?zé)熃?jīng)費(fèi)差異總體較大，控?zé)熃?jīng)費(fèi)的數(shù)額總體過(guò)低，無(wú)法滿足控?zé)焾?zhí)法工作的需要，比如南寧市現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)35960元、宣傳冊(cè)17600元、禁煙標(biāo)識(shí)110000元、控?zé)熤驹刚呓?jīng)費(fèi)8900元。銀川市、長(zhǎng)春市、克拉瑪依市、唐山市等城市全年控?zé)熃?jīng)費(fèi)只有幾萬(wàn)元。

    另一方面，控?zé)焾?zhí)法還存在落實(shí)不到位的問(wèn)題?！秷?bào)告》數(shù)據(jù)顯示，有8個(gè)無(wú)煙城市認(rèn)為宣傳、倡導(dǎo)有待加強(qiáng)；6個(gè)無(wú)煙城市認(rèn)為單位或場(chǎng)所不配合、落實(shí)控?zé)煷胧?？勸阻不到位?個(gè)城市認(rèn)為執(zhí)法力度不夠、監(jiān)督檢查覆蓋面和批次不足、行政處罰少；2個(gè)無(wú)煙城市認(rèn)為社會(huì)動(dòng)員和公眾參與不充分。

    其中，深圳市提到，盡管《條例》中對(duì)禁煙場(chǎng)所的控?zé)熉氊?zé)作了明確的規(guī)定，但從督查和暗訪結(jié)果來(lái)看，多數(shù)場(chǎng)所管理者和負(fù)責(zé)人對(duì)控?zé)熉氊?zé)落實(shí)不到位，存在控?zé)熤贫炔唤∪?、控?zé)熜麄鹘逃坏轿弧⒖責(zé)煓z查員設(shè)置數(shù)量少、監(jiān)管力度不夠強(qiáng)等問(wèn)題。

    而且，禁煙標(biāo)識(shí)張貼率和合格率不高、吸煙區(qū)設(shè)置數(shù)量少、吸煙點(diǎn)設(shè)置合格率較低、吸煙勸阻率低、勸阻技能水平不高等問(wèn)題也是實(shí)際執(zhí)法工作中遇到的突出問(wèn)題。

    除此之外，控?zé)煿ぷ鳈?quán)責(zé)不清、存在沖突亦是《報(bào)告》中顯示的難點(diǎn)。其中，數(shù)據(jù)顯示有3個(gè)無(wú)煙城市認(rèn)為多部門執(zhí)法部門職責(zé)不清、缺少牽頭協(xié)調(diào)部門；有7個(gè)無(wú)煙城市認(rèn)為存在立法沖突、立法缺陷和缺少有力的全國(guó)性無(wú)煙法律法規(guī)。

    另外，有城市提到對(duì)禁煙場(chǎng)所采取何種處罰方式較難把握。一方面，根據(jù)《條例》規(guī)定，如果場(chǎng)所未能履行控?zé)熉氊?zé)，執(zhí)法人員首次只能對(duì)其進(jìn)行警告，責(zé)令限期整改，不能作出罰款決定。另一方面，若復(fù)查一旦發(fā)現(xiàn)場(chǎng)所沒(méi)有進(jìn)行整改，應(yīng)給予罰款但罰款金額統(tǒng)一為3萬(wàn)元。這導(dǎo)致執(zhí)法人員因場(chǎng)所不同、違法嚴(yán)重程度不同、違法后果不同，難以作出同樣罰款標(biāo)準(zhǔn)的行政處罰決定。

    總體來(lái)看，控?zé)焾?zhí)法工作在實(shí)際操作中仍然存在不少亟需解決的難點(diǎn)，這也是各城市控?zé)熜袆?dòng)中需要研究和把握的重要方面。

    控?zé)焾?zhí)法不能成為空談

    從前文分析來(lái)看，無(wú)論是國(guó)家規(guī)劃及立法層面，還是各城市對(duì)控?zé)熓聵I(yè)的重視程度，無(wú)煙城市控?zé)焾?zhí)法總體呈現(xiàn)上升的良好態(tài)勢(shì)，但落實(shí)到實(shí)際工作也仍然存在難點(diǎn)。對(duì)待這些難點(diǎn)，更重要的是尋找方法解決困難，而不能讓控?zé)焾?zhí)法成為空談。

    《報(bào)告》中戒煙服務(wù)實(shí)施情況數(shù)據(jù)顯示，銀川、石家莊等11個(gè)無(wú)煙城市未開出罰單；呼和浩特、南京等5個(gè)無(wú)煙城市未開展控?zé)焾?zhí)法工作（未提供單位處罰數(shù)量、個(gè)人處罰數(shù)量、罰款金額、警告和改正數(shù)量、執(zhí)法檢查人次、執(zhí)法檢查場(chǎng)所數(shù)量等數(shù)據(jù)）。

    而從2017年月度或年度控?zé)焾?zhí)法工作報(bào)告（是否主動(dòng)公開、公開途徑等）數(shù)據(jù)來(lái)看，僅有13個(gè)城市制作了控?zé)焾?zhí)法月度或年度報(bào)告，并主動(dòng)向社會(huì)公開，8個(gè)城市答復(fù)未制作月度或年度控?zé)焾?zhí)法工作報(bào)告，另有3個(gè)城市未作明確答復(fù)。未制作或未公開控?zé)焾?zhí)法工作報(bào)告的城市比重較大，也顯示出控?zé)焾?zhí)法存在總結(jié)、公開不足的問(wèn)題。

    2019年7月9日，健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)印發(fā)《健康中國(guó)行動(dòng)（2019—2030年）》，并將“控?zé)熜袆?dòng)”列入“重要行動(dòng)”。《行動(dòng)》指出，到2022年和2030年，15歲以上人群吸煙率分別低于24.5%和20%；全面無(wú)煙法規(guī)保護(hù)的人口比例分別達(dá)到30%及以上和80%及以上；把各級(jí)黨政機(jī)關(guān)建設(shè)成無(wú)煙機(jī)關(guān)，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所和公共交通工具全面禁煙；將違反有關(guān)法律法規(guī)向未成年人出售煙草的商家、發(fā)布煙草廣告的企業(yè)和商家，納入社會(huì)誠(chéng)信體系“黑名單”，依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒。

    控?zé)熜袆?dòng)是關(guān)系國(guó)民健康的重要舉措，也是國(guó)家長(zhǎng)期規(guī)劃的重要部分。

    《報(bào)告》通過(guò)了解“無(wú)煙城市”控?zé)焾?zhí)法情況，展示了現(xiàn)今控?zé)焾?zhí)法的總體態(tài)勢(shì)及存在的難點(diǎn)與不足，對(duì)促進(jìn)控?zé)熞?guī)則實(shí)施，為控?zé)煼ǖ膹U、改、立提供借鑒有著重要作用。

    不過(guò)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建設(shè)無(wú)煙城市僅靠政府相關(guān)部門管控遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在個(gè)人、家庭、社會(huì)和政府方面提出要求，建立系統(tǒng)化全面化的禁煙行動(dòng)體系，既是《健康中國(guó)行動(dòng)（2019—2030年）》中提出的要求和建議，也是各無(wú)煙城市走出困境、推動(dòng)控?zé)焾?zhí)法走向有力有效的必由之路。