■ 見習記者 隋福毅

    為了解無煙城市控煙執(zhí)法情況，促進控煙執(zhí)法效力提高，8月15日，北京市義派律師事務所聯(lián)合北京市控制吸煙協(xié)會、新探健康發(fā)展研究中心、中國控制吸煙協(xié)會控煙公益法律專業(yè)委員會發(fā)布《24個‘無煙城市’控煙政府信息公開申請公益行動報告》。

    據(jù)悉，《報告》通過向全國24個無煙城市控煙工作主管部門提出2017年度控煙相關(guān)的政府信息公開申請，并依據(jù)24城的答復情況及相關(guān)文件分析所得。此《報告》為北京市義派律師事務所連續(xù)第四年發(fā)布，被稱為民間版‘控煙報告’。

    《報告》指出，從整體來看，無煙城市控煙執(zhí)法數(shù)據(jù)趨于變好（或穩(wěn)定），部分無煙城市控煙執(zhí)法數(shù)據(jù)大幅度上升。但是，在某些方面，無煙城市控煙執(zhí)法的實際效力仍存在不足，并且面臨經(jīng)費短缺、執(zhí)法落實不到位、公眾參與程度低等現(xiàn)實問題。

    無煙城市數(shù)量顯著上漲

    近年來，煙草及其制品的危害逐漸得到各級政府及民眾共識。為保護當代及后代免受煙草消費及接觸煙草煙霧對健康、社會、環(huán)境和經(jīng)濟造成的破壞性影響，“無煙城市”這一概念逐漸提上議程。

    盡管在我國，“無煙城市”既不意味著該城市的無煙規(guī)則達到了《煙草控制框架公約》的要求，也不表示該城市的控煙效果已達到了無煙程度。但“無煙城市”相關(guān)部門的控煙職責至少“有法可依”，且在政府信息公開方面為申請人提供了制度便利。

    《報告》顯示，自2015年首次評價以來，我國無煙城市明顯上漲，由最初的15城上升至24城。本次共發(fā)出政府信息公開申請書96份，提出300項申請內(nèi)容，最終獲得全部24個無煙城市作出的政府信息公開答復，反饋率為100%。

    就反饋率一項而言，數(shù)據(jù)由2015年的80%逐年上升并達到100%，這反映了政府對控煙項目信息公開的重視程度以及對待控煙執(zhí)法態(tài)度的明顯提高。

    除此之外，《報告》顯示，提供監(jiān)測評估信息的城市數(shù)量也呈上升趨勢，由2015年的5個城市增長至2018年的10個城市。監(jiān)測評估，是控煙效果的評價，也是工作改進的契機。從《報告》的一系列數(shù)據(jù)可看出，各城市對檢測評估的重視度在不斷增加，這也顯示出控煙的良好態(tài)勢和積極發(fā)展方向。

    支持公共場所無煙立法

    控煙是我國長期以來一直進行的一項事業(yè)，回顧我國近年來在“無煙”方面的舉措可以看到，我國在控煙上有過不少重大舉措。

    2003年11月，我國政府簽署了《煙草控制框架公約》；公約于2005年由全國人大常委會表決批準并向聯(lián)合國交存了批準書；2006年1月9日，公約在我國正式生效。而在2011年3月14日，十一屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，其中已將“全面推行公共場所禁煙”寫入國家規(guī)劃。

    除公約和規(guī)劃層面外，國家還從立法方面對控煙提出新要求。

    2014年11月，國務院法制辦公布了國家衛(wèi)生計生委提交的《公共場所控制吸煙條例》，全國無煙立法正式提上日程，同時各省地方禁煙條例開始實施。

    2015年6月1日，《北京市控制吸煙條例》生效施行，被稱為“史上最嚴無煙立法”。

    2015年9月1日，新修訂的《中華人民共和國廣告法》生效施行，其中規(guī)定，禁止在大眾傳播媒介或者公共場所、公共交通工具、戶外發(fā)布煙草廣告；禁止利用其他商品或者服務的廣告、公益廣告，宣傳煙草制品名稱、商標、包裝、裝潢以及類似內(nèi)容；禁止向未成年人發(fā)送任何形式的煙草廣告。

    2017年3月1日，《上海市公共場所控制吸煙條例》生效施行，該條例規(guī)定室內(nèi)公共場所和工作場所全部禁煙。隨后，西安等城市也陸續(xù)通過禁煙條例。

    從對無煙立法的態(tài)度來看，《報告》數(shù)據(jù)顯示，受調(diào)查的全部24個無煙城市均支持公共場所無煙立法。杭州、廣州等15個城市在調(diào)查中以書面形式支持，海口、深圳等9個城市則在電話訪談中表示了支持。

    其中，石家莊市表示，堅決支持《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法(草案》第三十三條，“室內(nèi)公共場所和室內(nèi)工作場所禁止吸煙”的規(guī)定，并且在今年出臺的《石家莊市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》地方法規(guī)中亦對公共禁煙場所吸煙的條款進行了相關(guān)規(guī)定。

    同時，石家莊市提出建議，希望國家層面的法規(guī)盡快通過并施行，這將有利于進一步推動加快地方法規(guī)的制定和修改。更將有力地推動地方控煙工作的開展，也將為執(zhí)法提供強有力的支撐。

    執(zhí)法工作仍有難點

    盡管從《報告》數(shù)據(jù)來看，各城市控煙行動呈現(xiàn)出相對上升的態(tài)勢，但落實到控煙執(zhí)法工作來看，仍存在許多難點。

    一方面，控煙執(zhí)法工作經(jīng)費缺乏?！秷蟾妗分械目責熃?jīng)費預算和決算數(shù)據(jù)顯示，僅有14個城市對相關(guān)數(shù)據(jù)進行了公開，9個城市金額不詳或未作答復，而呼和浩特市、徐州市、鞍山市等3個城市沒有專項控煙經(jīng)費。

    有控煙經(jīng)費的城市，主要用語制作禁止吸煙標識和5.31宣傳，且控煙經(jīng)費差異總體較大，控煙經(jīng)費的數(shù)額總體過低，無法滿足控煙執(zhí)法工作的需要，比如南寧市現(xiàn)場活動35960元、宣傳冊17600元、禁煙標識110000元、控煙志愿者經(jīng)費8900元。銀川市、長春市、克拉瑪依市、唐山市等城市全年控煙經(jīng)費只有幾萬元。

    另一方面，控煙執(zhí)法還存在落實不到位的問題?！秷蟾妗窋?shù)據(jù)顯示，有8個無煙城市認為宣傳、倡導有待加強；6個無煙城市認為單位或場所不配合、落實控煙措施？勸阻不到位；6個城市認為執(zhí)法力度不夠、監(jiān)督檢查覆蓋面和批次不足、行政處罰少；2個無煙城市認為社會動員和公眾參與不充分。

    其中，深圳市提到，盡管《條例》中對禁煙場所的控煙職責作了明確的規(guī)定，但從督查和暗訪結(jié)果來看，多數(shù)場所管理者和負責人對控煙職責落實不到位，存在控煙制度不健全、控煙宣傳教育不到位、控煙檢查員設(shè)置數(shù)量少、監(jiān)管力度不夠強等問題。

    而且，禁煙標識張貼率和合格率不高、吸煙區(qū)設(shè)置數(shù)量少、吸煙點設(shè)置合格率較低、吸煙勸阻率低、勸阻技能水平不高等問題也是實際執(zhí)法工作中遇到的突出問題。

    除此之外，控煙工作權(quán)責不清、存在沖突亦是《報告》中顯示的難點。其中，數(shù)據(jù)顯示有3個無煙城市認為多部門執(zhí)法部門職責不清、缺少牽頭協(xié)調(diào)部門；有7個無煙城市認為存在立法沖突、立法缺陷和缺少有力的全國性無煙法律法規(guī)。

    另外，有城市提到對禁煙場所采取何種處罰方式較難把握。一方面，根據(jù)《條例》規(guī)定，如果場所未能履行控煙職責，執(zhí)法人員首次只能對其進行警告，責令限期整改，不能作出罰款決定。另一方面，若復查一旦發(fā)現(xiàn)場所沒有進行整改，應給予罰款但罰款金額統(tǒng)一為3萬元。這導致執(zhí)法人員因場所不同、違法嚴重程度不同、違法后果不同，難以作出同樣罰款標準的行政處罰決定。

    總體來看，控煙執(zhí)法工作在實際操作中仍然存在不少亟需解決的難點，這也是各城市控煙行動中需要研究和把握的重要方面。

    控煙執(zhí)法不能成為空談

    從前文分析來看，無論是國家規(guī)劃及立法層面，還是各城市對控煙事業(yè)的重視程度，無煙城市控煙執(zhí)法總體呈現(xiàn)上升的良好態(tài)勢，但落實到實際工作也仍然存在難點。對待這些難點，更重要的是尋找方法解決困難，而不能讓控煙執(zhí)法成為空談。

    《報告》中戒煙服務實施情況數(shù)據(jù)顯示，銀川、石家莊等11個無煙城市未開出罰單；呼和浩特、南京等5個無煙城市未開展控煙執(zhí)法工作（未提供單位處罰數(shù)量、個人處罰數(shù)量、罰款金額、警告和改正數(shù)量、執(zhí)法檢查人次、執(zhí)法檢查場所數(shù)量等數(shù)據(jù)）。

    而從2017年月度或年度控煙執(zhí)法工作報告（是否主動公開、公開途徑等）數(shù)據(jù)來看，僅有13個城市制作了控煙執(zhí)法月度或年度報告，并主動向社會公開，8個城市答復未制作月度或年度控煙執(zhí)法工作報告，另有3個城市未作明確答復。未制作或未公開控煙執(zhí)法工作報告的城市比重較大，也顯示出控煙執(zhí)法存在總結(jié)、公開不足的問題。

    2019年7月9日，健康中國行動推進委員會印發(fā)《健康中國行動（2019—2030年）》，并將“控煙行動”列入“重要行動”?！缎袆印分赋?，到2022年和2030年，15歲以上人群吸煙率分別低于24.5%和20%；全面無煙法規(guī)保護的人口比例分別達到30%及以上和80%及以上；把各級黨政機關(guān)建設(shè)成無煙機關(guān)，逐步在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所和公共交通工具全面禁煙；將違反有關(guān)法律法規(guī)向未成年人出售煙草的商家、發(fā)布煙草廣告的企業(yè)和商家，納入社會誠信體系“黑名單”，依法依規(guī)實施聯(lián)合懲戒。

    控煙行動是關(guān)系國民健康的重要舉措，也是國家長期規(guī)劃的重要部分。

    《報告》通過了解“無煙城市”控煙執(zhí)法情況，展示了現(xiàn)今控煙執(zhí)法的總體態(tài)勢及存在的難點與不足，對促進控煙規(guī)則實施，為控煙法的廢、改、立提供借鑒有著重要作用。

    不過，從長遠來看，建設(shè)無煙城市僅靠政府相關(guān)部門管控遠遠不夠。在個人、家庭、社會和政府方面提出要求，建立系統(tǒng)化全面化的禁煙行動體系，既是《健康中國行動（2019—2030年）》中提出的要求和建議，也是各無煙城市走出困境、推動控煙執(zhí)法走向有力有效的必由之路。