■ 本報(bào)記者 張明敏

    2月22日，《社會保障綠皮書：中國社會保障發(fā)展報(bào)告（2019）No.10》（以下簡稱《綠皮書》）在京發(fā)布，該書由“社會保障綠皮書”編寫組與社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布。

    《綠皮書》提出，未來需要從供給側(cè)改革的角度來推動老年保障體系的完善，可以，包括福利性養(yǎng)老保障支柱、社會保險(xiǎn)型養(yǎng)老保障支柱、社會性養(yǎng)老保障支柱、商業(yè)性養(yǎng)老保障支柱。

    “三位一體”與四支柱

    加快完善養(yǎng)老保障體系是應(yīng)對人口快速老齡化挑戰(zhàn)的迫切需要，是實(shí)現(xiàn)老年人幸福美好生活的迫切需要。

    《綠皮書》指出，社會主要矛盾的變化意味著老年人的需求層次正在升級，對老年保障體系的發(fā)展完善提出了更高要求。老年人的美好生活需求是全方位的，未來需要構(gòu)建一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障、精神保障為主要內(nèi)容的“三位一體”的老年保障體系。

    未來需要從供給側(cè)改革的角度來推動老年保障體系的完善，可以探索建立四支柱的老年保障體系，包括福利性養(yǎng)老保障支柱、社會保險(xiǎn)型養(yǎng)老保障支柱、社會性養(yǎng)老保障支柱、商業(yè)性養(yǎng)老保障支柱。

    堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合，進(jìn)一步增強(qiáng)公平性，保持激勵性，將基本養(yǎng)老保障作為一項(xiàng)基本公共制度覆蓋全體老年人，實(shí)現(xiàn)人人公平享有基本養(yǎng)老保障的目標(biāo)。形成一個(gè)人人有保障、繳費(fèi)有激勵、待遇有差異、制度可持續(xù)、多層次與多支柱的養(yǎng)老保障體系框架。構(gòu)建“政府主導(dǎo)、多元參與、兜底線、?；?、多層次、專業(yè)化”的養(yǎng)老服務(wù)體系。

    四方面發(fā)展目標(biāo)

    《綠皮書》指出，明確科學(xué)合理的發(fā)展目標(biāo)是中國老年保障體系發(fā)展的前提。

    世界衛(wèi)生組織在1990年提出了“健康老齡化”的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：生理健康、心理健康、適應(yīng)社會的狀態(tài)良好。2002年4月12日，聯(lián)合國第二次世界老齡大會政治宣言對積極老齡化做了界定：人到老年時(shí)，為了提高生活質(zhì)量，使健康、參與和保障的機(jī)會盡可能發(fā)揮最大效益的過程。

    積極老齡化強(qiáng)調(diào)的是繼續(xù)參與社會、經(jīng)濟(jì)、文化、精神和公益事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，還可以將“快樂老齡化”作為老齡社會政策和老年保障體系的發(fā)展目標(biāo)，“快樂老齡化”強(qiáng)調(diào)全面提高老年人的生活質(zhì)量，讓老年人在身心健康、社會參與、獲得尊嚴(yán)和權(quán)利的基礎(chǔ)上真正體驗(yàn)到老年生活的快樂，在快樂中度過晚年。

    具體而言，中國老年保障體系的發(fā)展目標(biāo)主要包括四個(gè)方面。

    第一，免除老年經(jīng)濟(jì)之憂。這是老年保障體系發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)保障的需求是老年人的基本需求，應(yīng)該為老年人提供充足的基本經(jīng)濟(jì)支持，滿足其經(jīng)濟(jì)需求。在年老之前和年老之后都需要有相應(yīng)的準(zhǔn)備，使人們在年老之前能夠減少對老年生活的顧慮，年老之后更加順利地獲得經(jīng)濟(jì)保障。

    第二，減少老年身心之痛。老年人更加容易陷入疾病風(fēng)險(xiǎn)和精神失常的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)老年保障體系建設(shè)，應(yīng)該通過相應(yīng)的制度安排和資金投入，加強(qiáng)健康教育和慢性病防治，增強(qiáng)基本醫(yī)療服務(wù)的可及性，確保老年人在患病后能獲得及時(shí)、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保障與醫(yī)療服務(wù)，盡量減少老年人的疾病痛苦。通過建立和完善老年精神保障機(jī)制來為老年人提供有效的精神保障，減少老年人的精神和心理障礙。

    第三，解決老無服務(wù)之匱。目前我國老年保障體系中養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展還極為欠缺，存在諸多問題與不足，供求矛盾突出，難以滿足城鄉(xiāng)老年人日益增長的服務(wù)需求，嚴(yán)重影響了老年人的生活。需要在政府的主導(dǎo)下，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃與財(cái)政投入，加快完善養(yǎng)老服務(wù)體系，采取多種措施積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，使老年人能夠獲得及時(shí)、有效、充分、優(yōu)質(zhì)的老年服務(wù)。

    第四，實(shí)現(xiàn)老年生活之樂。這是老年保障體系發(fā)展的高層次目標(biāo)，也是新時(shí)代完善老年保障體系的基本要求。老年保障體系的發(fā)展不能只停留在基本的生活保障層面，而應(yīng)該綜合考慮老年人的全方位需求，尤其是精神生活和社會參與，讓老年人享受幸?？鞓返耐砟晟?。

    老年人的美好生活需求是全方位的，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)保障、社會融入、生活服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、精神保障、權(quán)益保障等方面。未來老年保障體系發(fā)展的基本原則：盡力而為、量力而行，人人盡責(zé)、人人享有，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)，完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，公平與效率相結(jié)合，政府與市場相結(jié)合，可持續(xù)、多層次。未來老年保障體系的發(fā)展應(yīng)該朝著覆蓋全民、公平共享、法制完善、管理科學(xué)、內(nèi)容全面、水平適度、責(zé)任共擔(dān)、多元參與、多層次、可持續(xù)的方向發(fā)展。

    基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的建議

    《綠皮書》提出了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的建議。

    《綠皮書》指出，未來可以建立具有中國國情和特色的社會福利制度和福利社會。

    從實(shí)際來看，目前我國政府在社會保障事業(yè)的發(fā)展過程中發(fā)揮了積極的財(cái)政支出責(zé)任，無論是對于社會救助與社會福利事業(yè)的財(cái)政支出，還是對于基本社會保險(xiǎn)的財(cái)政支出數(shù)量均在快速增長，并且已經(jīng)形成了較大的財(cái)政支出規(guī)模，基本社會保障的福利性已經(jīng)比較明顯。

    當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要充分發(fā)揮政府、市場、社會等多主體的作用，明確各自的分工與職責(zé)，建立多層次、多支柱的社會保障體系。

    可以建立“四支柱”的社會保障體系框架，主要包括以政府為責(zé)任主體的財(cái)政性社會保障支柱、以單位和個(gè)人為責(zé)任主體的保險(xiǎn)性社會保障支柱、以社會為主體的社會性社會保障支柱、以個(gè)人責(zé)任為主體的商業(yè)性社會保障支柱。不同支柱的保障目標(biāo)、保障方式、保障對象、保障機(jī)制、資金籌集、責(zé)任主體、待遇給付（保障水平）、管理服務(wù)方式均有所不同。

    根據(jù)我國社會保險(xiǎn)與社會保障的體系框架，堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合，進(jìn)一步增強(qiáng)公平性，保持激勵性，將基本養(yǎng)老保障作為一項(xiàng)基本公共制度覆蓋全體老年人，實(shí)現(xiàn)人人公平享有基本養(yǎng)老保障的目標(biāo)。形成一個(gè)人人有保障、繳費(fèi)有激勵、待遇有差異、制度可持續(xù)、多層次與多支柱的養(yǎng)老保障體系框架。

    根據(jù)不同人群的需求形成四大養(yǎng)老保障功能，形成以公職人員為對象的雇主養(yǎng)老金、企業(yè)職工基本養(yǎng)老金、靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)形成的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金、貧困人口的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金。

    雇主養(yǎng)老金主要由政府或單位繳費(fèi)，彌補(bǔ)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后的待遇落差，增強(qiáng)對公職人員的激勵。職工基本養(yǎng)老金的籌資主要由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)組成，努力實(shí)現(xiàn)制度框架內(nèi)的財(cái)務(wù)可持續(xù)，維持自我平衡。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金主要針對靈活就業(yè)人員和非就業(yè)的城鄉(xiāng)居民，在個(gè)人履行適當(dāng)繳費(fèi)義務(wù)的前提下給予相對公平、水平適度的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。非繳費(fèi)性養(yǎng)老金主要針對貧困老年人，個(gè)人不需要繳費(fèi)即可獲得低水平的老齡津貼待遇。

    在這些基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，啟動適度降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)名義費(fèi)率，根據(jù)綠皮書的測算，全國各地的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率可以設(shè)定在16%~20%。在降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的同時(shí)，可適當(dāng)降低基本養(yǎng)老金待遇水平，為其他層次和支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展留下空間。

    積極鼓勵用人單位建立企業(yè)年金和職業(yè)年金制度，加強(qiáng)職業(yè)年金和企業(yè)年金基金的投資運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。此外，完善稅收激勵政策，發(fā)展完全積累型的個(gè)人儲蓄養(yǎng)老金，實(shí)行市場化運(yùn)營。

    為了實(shí)現(xiàn)這些改革，需要注意以下幾個(gè)問題：

    一是基本養(yǎng)老金的待遇水平不宜過高，既為補(bǔ)充養(yǎng)老金制度留下空間，也避免待遇水平過高可能引起的財(cái)務(wù)失衡與財(cái)政負(fù)擔(dān)。

    二是要體現(xiàn)適當(dāng)?shù)拇鏊讲罹嗪图钚?，但是待遇差距不宜過大，尤其是不能因此而出現(xiàn)逆向的收入再分配，導(dǎo)致不同群體收入差距過大。

    三是基本養(yǎng)老金制度由中央政府直接管理，同時(shí)建立各級政府的繳費(fèi)考核體系與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，防止責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)上移。

    四是建立科學(xué)、動態(tài)的基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，以各地生活成本變動作為待遇調(diào)整的參考依據(jù)，并且注意維持不同群體基本養(yǎng)老金水平的公平性。