（上接08版）

    公益訴訟支持基金

    雖然在最高法發(fā)布的環(huán)境公益訴訟司法解釋中，對原告訴訟費(fèi)用的減輕和免除做了規(guī)定，但前期的調(diào)查、取證以及律師費(fèi)用都需要經(jīng)費(fèi)支持，在部分公益組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟的過程中，資金問題總成為“攔路虎”。

    除中華環(huán)境保護(hù)基金會設(shè)立有1000萬元人民幣的環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金外，2015年，鑒于當(dāng)時(shí)關(guān)注環(huán)境領(lǐng)域的基金會并不多，北京自然之友公益基金會也設(shè)立“環(huán)境公益訴訟支持基金”專項(xiàng)基金，用于符合環(huán)境公益訴訟主體資質(zhì)的民間環(huán)保NGO在提起環(huán)境公益訴訟前期階段所需的調(diào)查、取證、聘請專家等費(fèi)用。

    環(huán)境公益訴訟支持基金將采用滾動(dòng)支持模式，如果由該基金支持的環(huán)保公益訴訟案例立案判決獲得勝訴，并被判獲得相應(yīng)的辦案成本補(bǔ)償?shù)模鹬С值霓k案成本部分應(yīng)回流至該項(xiàng)基金，用于滾動(dòng)支持下一個(gè)公益訴訟個(gè)案。

    目前，“環(huán)境公益訴訟支持基金”的首批資金是由阿里巴巴基金會捐資的30萬元，并準(zhǔn)備進(jìn)行多渠道籌資。而在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，由該基金支持的第一例環(huán)境公益訴訟案件——“福建南平生態(tài)破壞案”獲得立案。

    2008年7月，“福建南平生態(tài)破壞案”被告在未依法取得占用林地許可證及未辦理采礦權(quán)手續(xù)的情況下，在福建省南平市延平區(qū)葫蘆山開采石料，并將剝土和廢石傾倒至山下，直至2010年停止開采，造成原有植被嚴(yán)重毀壞。在國土資源部門數(shù)次責(zé)令停止采礦的情況下，2011年6月，被告還雇用挖掘機(jī)到該礦山邊坡處開路并擴(kuò)大礦山塘口面積，造成植被嚴(yán)重毀壞。隨后，福建南平公益組織綠家園在環(huán)境公益訴訟支持基金的資助下提起了新《環(huán)境保護(hù)法》后首起公益訴訟。

    “即便成立環(huán)境公益訴訟支持基金資助民間環(huán)保NGO進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，力度還是很有限，資金池的量也不多，希望有環(huán)保NGO和環(huán)境公益訴訟案例能夠找到基金，同時(shí)也希望搭建環(huán)境公益訴訟行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的這樣一個(gè)平臺?！弊匀恢芽偢墒聫埐x對《公益時(shí)報(bào)》記者表示。

    公益組織亟待成為

    有力代言人

    公益訴訟的主要主體應(yīng)該是社會公益組織。新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。一是，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；二是，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。

    這是為了確保訴訟目的必須是維護(hù)社會公共利益，而非公益組織自身利益、特定群體利益。

    就在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施后第6天，1月6日，最高人民法院出臺了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）對環(huán)境公益訴訟的社會組織資格做出詳細(xì)司法解釋。

    《解釋》規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，屬于“社會組織”，這些組織可以提起環(huán)境公益訴訟?！督忉尅吠瑫r(shí)明確，社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。

    民政部民間組織管理局相關(guān)人士表示：“截至2014年第三季度末，在各級民政部門登記的社會組織是56.9萬，其中，生態(tài)環(huán)保類的社會組織約有7000個(gè)。其中，符合《環(huán)境保護(hù)法》及其司法解釋的，根據(jù)去年的調(diào)查推算，大約700多個(gè)，也就是1/10。這些組織基本分布在野生動(dòng)植物保護(hù)、水資源保護(hù)、濕地保護(hù)、江河湖泊海洋保護(hù)、沙漠化治理、環(huán)境污染治理、節(jié)能和清潔能源治理等方面。比如中華環(huán)保聯(lián)合會、中國綠化基金會、中國治理荒漠化基金會、青海省三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會、北京市新能源與可再生能源協(xié)會等?！?/p>

    觀點(diǎn)

    社會組織參與環(huán)境公益訴訟的難處

    自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān) 葛楓

    據(jù)報(bào)道，全國大概有700余個(gè)社會組織符合法律和相關(guān)解釋規(guī)定的起訴資格。然而，去年僅有9家社會組織為了維護(hù)社會公共利益，成為環(huán)境公益訴訟的原告。

    據(jù)自然之友不完全統(tǒng)計(jì)，目前在各地從事環(huán)境保護(hù)相關(guān)公益活動(dòng)的民間環(huán)保組織中約有三十余家符合環(huán)境公益訴訟起訴資格，而其中有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織就更少，福建綠家園、大連環(huán)保志愿者協(xié)會、湘潭環(huán)保協(xié)會、莆田綠萌濱海濕地研究中心、綠色浙江等是這里面首批勇于實(shí)踐的環(huán)保組織。其中，福建綠家園從2014年12月份受自然之友之邀作為福建南平采礦毀林生態(tài)破壞案的共同原告開始，到2015年5月份單獨(dú)作為原告提起福建長汀縣畜禽養(yǎng)殖造成的水污染公益訴訟案件，通過個(gè)案實(shí)踐不僅鍛煉了機(jī)構(gòu)的法律倡導(dǎo)能力，法律團(tuán)隊(duì)也從無到有組建起來；大連環(huán)保志愿者協(xié)會通過調(diào)查問卷的方式征得大連市民的同意，就大連2010年的“7·16漏油事件”提起了公益訴訟；作為一家專注于紅樹林保護(hù)的民間環(huán)保組織，莆田綠萌濱海濕地研究中心為保護(hù)國家級紅樹林自然保護(hù)區(qū)，第一次運(yùn)用法律訴訟的手段保護(hù)具有豐富生物多樣性的紅樹林生態(tài)系統(tǒng)……

    目前法律對環(huán)境公益訴訟的起訴資格限定得還很嚴(yán)格，大部分社會組織還不符合法律規(guī)定的提起公益訴訟的條件，但可以以多種方式支持原告提起公益訴訟，可以以支持起訴人的身份參與到環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐中來。中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心(CLAPV)作為數(shù)起自然之友等為原告的環(huán)境公益訴訟個(gè)案的支持起訴單位，通過為原告提供代理律師、提供法律意見等形式支持原告提起環(huán)境公益訴訟。一些當(dāng)?shù)氐纳鐣M織也以支持起訴的方式在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中發(fā)揮重要作用。如安徽綠滿江淮作為綠發(fā)會訴常州永泰豐化工有限公司等環(huán)境污染公益訴訟案的支持起訴單位，在前期調(diào)查取證、提供代理律師等方面給予了有力支持。

    訴訟成本高是社會組織在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中遇到的現(xiàn)實(shí)困境。一些基金會成立了專項(xiàng)基金，支持社會組織開展環(huán)境公益訴訟。例如，北京自然之友公益基金會在阿里巴巴公益基金會的支持下，于2015年1月設(shè)立了環(huán)境公益訴訟支持基金，該專項(xiàng)基金在2015年一年共支持了10個(gè)個(gè)案。

    2015年被稱為環(huán)境公益訴訟元年，這一年社會組織提起的多數(shù)環(huán)境公益訴訟個(gè)案依法順利立案，但是仍有些案件歷經(jīng)波折方立案，有些案件至今尚未進(jìn)入司法程序；環(huán)境公益訴訟的個(gè)案數(shù)量相較新環(huán)保法之前大幅上升，但是相較我國嚴(yán)重的環(huán)境現(xiàn)狀，這個(gè)數(shù)量還太少；擔(dān)當(dāng)原告的社會組織仍是個(gè)位數(shù)，社會組織與檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色分工尚需進(jìn)一步厘清；《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》等老法銜接的問題亟需解決；生態(tài)環(huán)境修復(fù)和損害賠償費(fèi)用的使用管理及監(jiān)督機(jī)制需要在實(shí)踐中不斷摸索創(chuàng)新；一些省市地區(qū)尚沒有環(huán)境公益訴訟個(gè)案立案。上述問題的解決，需要一步步在實(shí)踐中摸索經(jīng)驗(yàn)、鼓勵(lì)創(chuàng)新，不斷完善相關(guān)制度，更需要與其他環(huán)境制度協(xié)同推動(dòng)環(huán)境法治的實(shí)現(xiàn)。（據(jù)公益慈善學(xué)園）

    社會組織最適合擔(dān)任環(huán)境公益訴訟原告

    上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院講師 高琪

    不同于以私益救濟(jì)為中心的傳統(tǒng)民事訴訟，環(huán)境民事公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型，不再要求原告須基于自己的權(quán)利或法律上利益才能提起訴訟。

    除了社會組織外，早在1999年頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條也被普遍認(rèn)為屬于民訴法第55條所稱“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范疇。此外，在全國人大常委會的授權(quán)下，2016年初發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》又明確規(guī)定了試點(diǎn)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，乃至行政公益訴訟的主體資格。如此一來，目前具備環(huán)境民事公益訴訟原告資格的主體，包括了社會組織、具備海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政部門和檢察機(jī)關(guān)。

    就我國的實(shí)際情況而言，筆者亦贊同僅以社會組織為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告。具體原因主要可以概括為以下幾個(gè)方面：

    首先，允許行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟容易忽略對行政機(jī)關(guān)自身行為違法性的審查。環(huán)境法的一項(xiàng)最重要的目的即在于規(guī)范政府的環(huán)境決策行為。行政機(jī)關(guān)本已獲法律授予了一系列環(huán)保相關(guān)的行政權(quán)力用來執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)，并不需要通過擔(dān)任公益訴訟原告的方式來促進(jìn)環(huán)境法的實(shí)施。如果由行政機(jī)關(guān)通過民事公益訴訟的方式將追訴對象對準(zhǔn)企業(yè)，反而可能轉(zhuǎn)移了公眾對污染和破壞事件背后行政行為的審查。

    其次，在理論體系上，具備海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政部門提起的損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)與環(huán)境民事公益訴訟的概念相區(qū)分。正如有學(xué)者所指出的，我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條的規(guī)定，事實(shí)上也只是由國家作為原告、由監(jiān)督管理部門作為訴訟代理人實(shí)施的普通民事訴訟而已，并不屬于公益訴訟，也不屬訴訟擔(dān)當(dāng)。

    再次，允許檢察機(jī)關(guān)作為原告參與環(huán)境民事公益訴訟是對檢察機(jī)關(guān)主要職能的不當(dāng)擴(kuò)張?？傮w而言，根據(jù)《檢察院組織法》第5條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的主要權(quán)力在于對重大犯罪案件的檢察權(quán)、刑事偵查、公訴和對公安機(jī)關(guān)及法院活動(dòng)的監(jiān)督。僅從這些規(guī)定并不能導(dǎo)出檢察院有權(quán)作為原告提起民事公益訴訟。此外，我國檢察院一方面有權(quán)監(jiān)督法院民事案件的審理活動(dòng)，另一方面，如果又能夠作為原告參與民事公益訴訟程序，則可能在民事公益訴訟的原告和被告之間形成事實(shí)上的不對等地位，不利于訴訟程序設(shè)計(jì)的公平性。

    最后，允許公權(quán)力機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的適格原告，還可能在事實(shí)上擠壓和削弱社會組織作為原告提起公益訴訟的空間和機(jī)會。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)和社會組織同時(shí)具有環(huán)境民事公益訴訟的原告資格時(shí)，對于地方政府而言，檢察機(jī)關(guān)很可能比社會組織更加具有可控性。而由于既判力規(guī)則的限制，如果檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并因此產(chǎn)生了有效判決，則社會組織不能再就同一污染和破壞行為另行起訴。盡管將檢察機(jī)關(guān)作為適格原告可能會壯大監(jiān)督環(huán)境違法行為的力量，但由此在檢察機(jī)關(guān)和社會組織之間形成的競爭關(guān)系卻不容小覷。在我國社會組織發(fā)展遠(yuǎn)未成熟的情況下，反而很可能導(dǎo)致社會組織的活動(dòng)空間受到事實(shí)上的擠壓。

    基于以上理由，筆者以為社會組織才應(yīng)該是環(huán)境民事公益訴訟制度的適格原告。我國生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)方針政策本已明確強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)社會治理，在此情況下，理應(yīng)更加重視培育社會組織通過環(huán)境民事公益訴訟監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的能力和制度空間。（據(jù)公益慈善學(xué)園）