■ 本報(bào)記者 張木蘭

    2014年10月16日，廣州市民政局針對(duì)《廣州市取締非法社會(huì)組織工作細(xì)則（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則（征求意見稿）》）發(fā)布了公開征求意見公告。

    《細(xì)則（征求意見稿）》中明確表示：造成社會(huì)影響較大的非法社會(huì)組織的取締由市登記管理機(jī)關(guān)及違法行為發(fā)生地的區(qū)、縣級(jí)市登記管理機(jī)關(guān)聯(lián)合辦理，由市登記管理機(jī)關(guān)予以取締。登記管理機(jī)關(guān)通過(guò)檢查或根據(jù)舉報(bào)、控告、移送等途徑發(fā)現(xiàn)非法社會(huì)組織的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)決定是否立案。

    公告一出，引發(fā)各方討論。

    NGO們的擔(dān)憂

    NGO們的擔(dān)憂多來(lái)自于怕自己或同伴被“誤傷”。10月22日，公益組織NGOCN在微信公眾號(hào)上發(fā)布了針對(duì)該《細(xì)則（征求意見稿）》的調(diào)查問(wèn)卷。截至10月25日，共收到有效樣本221個(gè)，其中77.4%為NGO的工作人員或志愿者。這些人中，有64.9%的人認(rèn)為自己所在的機(jī)構(gòu)會(huì)受到《細(xì)則（征求意見稿）》的影響，只有35.1%的人認(rèn)為不會(huì)受到影響。

    當(dāng)然，他們的煩惱各有不同。一家同性戀組織的負(fù)責(zé)人說(shuō)自己的機(jī)構(gòu)沒有注冊(cè)，本來(lái)就在打擦邊球，細(xì)則一旦出臺(tái)，什么活動(dòng)都不敢組織了，怕分分鐘被取締。有人在NGOCN在微信公眾號(hào)后臺(tái)留言：是不是所有的活動(dòng)都需要報(bào)備、批準(zhǔn)？這一方面對(duì)于社會(huì)組織是很大的限制，另一方面也產(chǎn)生出大量的政府行政成本。而如果不進(jìn)行批準(zhǔn)，則面臨著活動(dòng)很容易被隨時(shí)以“非法”名義打斷、騷擾的境況。

    10月23日，廣州番禹打工族服務(wù)部主任曾飛洋向廣州市民政局遞交了《關(guān)于停止制定<廣州市取締非法社會(huì)組織工作細(xì)則>的意見書》。意見書中除了強(qiáng)調(diào)該《細(xì)則（征求意見稿）》違背法律的基本原則和邏輯外，還認(rèn)為該《細(xì)則（征求意見稿）》違背了中共中央十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的精神：要激發(fā)社會(huì)組織活力，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。

    曾飛洋擔(dān)心的是，文件一旦出臺(tái)，將可能會(huì)被濫用，打擊社會(huì)組織積極性，因此他建議擱置《細(xì)則（征求意見稿）》的制定工作，同時(shí)地方政府組織社會(huì)各界代表，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織做一次全面、徹底、客觀的調(diào)查和評(píng)估，聽取基本民眾對(duì)社會(huì)組織的意見和看法。

    爭(zhēng)議“非法組織”定義

    與NGO不同，專家們則對(duì)文本本身更為“較真兒”，其中最受關(guān)注的屬“非法社會(huì)組織”的概念。針對(duì)“非法社會(huì)組織”，《細(xì)則（征求意見稿）》定義：具有下列情形之一的屬于非法社會(huì)組織：擅自開展社會(huì)組織籌備活動(dòng)的；未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的；被撤銷登記后繼續(xù)以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的。

    中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心講師曹旭東直接指出：《細(xì)則（征求意見稿）》中貫徹的思想“非法人社會(huì)組織即非法組織”不符合憲法精神。他解釋：“從憲法的基本原理和立法精神來(lái)看，結(jié)社自由是公民作為一個(gè)人存在而必然應(yīng)享有的自然權(quán)利。公民結(jié)合在一起形成的組織基于憲法結(jié)社自由權(quán)而獲得天然的合法地位。憲法之下的法律規(guī)范只有在特別情況下，例如，結(jié)社組織的設(shè)立目的或行為是從事犯罪、危害公共秩序等，才能否定其合法性，其他情況下，不能否定結(jié)社組織的合法地位。

    對(duì)此，廣州市民政局工作人員向記者解釋：該定義來(lái)自于民政部2000年4月通過(guò)的《取締非法民間組織暫行辦法》，并非廣州市民政局首創(chuàng)。

    而清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津則表示，該《暫行辦法》是民政部14年前臨時(shí)應(yīng)對(duì)問(wèn)題出臺(tái)的一個(gè)暫定規(guī)定，并沒有被普遍實(shí)施，只是偶爾在處罰組織時(shí)被引用?！胺欠ńM織”本身是一個(gè)不合法律的概念?！胺欠ā北仨毭鞔_“法”是什么，法是有層次的，首先是憲法基本法，次之是法律，再次是行政法規(guī)，然后還有部門規(guī)章等，法體系之間就存在著一個(gè)效力順序問(wèn)題，相互沖突下位法服從上位法。所以法律概念只存在具體的“違法行為”，不能籠統(tǒng)說(shuō)一個(gè)組織是不在“法”體系之內(nèi)的，是非“法”的。

    民政局回應(yīng)：尊重社會(huì)意見

    針對(duì)社會(huì)上的各方聲音，民政局宣傳處工作人員對(duì)記者說(shuō)：《細(xì)則（征求意見稿）》的制定，目的是在社會(huì)組織登記放開的前提下，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)管。而公開征求意見，就是為了聽取各方聲音，民政局一定會(huì)尊重社會(huì)反饋。而針對(duì)《細(xì)則（征求意見稿）》的具體出臺(tái)時(shí)間，對(duì)方則表示尚不明確，視接受意見情況而定。

    10月24日，廣州民政在其官方微博上回應(yīng)：該細(xì)則仍屬征求意見階段，我局將在充分聽取、尊重和吸納各方意見基礎(chǔ)上，對(duì)細(xì)則做進(jìn)一步完善。據(jù)了解，10月29日左右，廣州市將會(huì)有針對(duì)該細(xì)則的研討會(huì)召開，廣州市民政局將會(huì)有相關(guān)工作人員出席，本報(bào)也將持續(xù)關(guān)注。

    專家觀點(diǎn)

    中山大學(xué)中國(guó)公益慈善研究院學(xué)術(shù)部主任 鐘曉慧

    硬要操作，會(huì)變成“口袋罪”

    一項(xiàng)公共政策在出臺(tái)之前廣泛征求公眾意見，是很好的做法。記得去年有一項(xiàng)關(guān)于社會(huì)組織登記的條例要出臺(tái)，主管部門與社會(huì)組織之間進(jìn)行了良好的互動(dòng)，圍繞著條文本身的合理性，社會(huì)組織積極地建言獻(xiàn)策。但是這一次不同，已經(jīng)有民間機(jī)構(gòu)直接表示，不應(yīng)該出臺(tái)這個(gè)細(xì)則。確實(shí)有很多人都覺得不明白，為什么要有這個(gè)東西？出臺(tái)這個(gè)細(xì)則的必要性，受到社會(huì)懷疑，這就是我們看到的情況。

    “擅自開展社會(huì)組織籌備活動(dòng)”這一條，是大家意見最大的。我認(rèn)為它無(wú)法定義，硬要操作，就會(huì)變成“口袋罪”。一群有共同想法的人聚集在一起，商量成立一家組織，這可以看成是“以謀求登記為目的的籌備活動(dòng)”。這是自然而普遍的社會(huì)現(xiàn)象。這種活動(dòng)需要事先批準(zhǔn)嗎？這么說(shuō)恐怕很荒謬。但如果事先未獲批準(zhǔn)，就成了“擅自開展”，是非法的了。

    這里的問(wèn)題在于，第一，不是以法律為標(biāo)準(zhǔn)，而是以行政審批與否為標(biāo)準(zhǔn)，將一類社會(huì)現(xiàn)象定義為非法。到底行政機(jī)關(guān)有沒有這個(gè)權(quán)力這樣做呢？第二，如此定義出來(lái)的“非法”現(xiàn)象將十分普遍而復(fù)雜，這個(gè)細(xì)則不但不細(xì)，而且很粗線條，留下太大的自由裁量空間，所以完全可以成為“口袋罪”。

    既然籌備活動(dòng)都要先行獲得批準(zhǔn)，那一定會(huì)打擊籌備成立社會(huì)組織的積極性。一方面降低登記門檻，另一方面抬高籌備門檻，客觀上會(huì)降低了新登記的社會(huì)組織的數(shù)量。

    清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津

    改“取締非法組織”為加強(qiáng)對(duì)“違法行為”執(zhí)法

    不要針對(duì)“非法組織”出臺(tái)《細(xì)則》，加強(qiáng)對(duì)“違法行為”的執(zhí)法。如果局限于對(duì)三個(gè)條例的罰則的具體執(zhí)行細(xì)則，可以對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行狹義界定，即“在民政部門注冊(cè)登記的社團(tuán)/民非/基金會(huì)”，因此取締或處罰的組織對(duì)象就是冒用已登記組織的名義，或者沒有登記卻自我聲稱已經(jīng)登記的組織。這樣處罰對(duì)象就是可界定的，處罰的依據(jù)是信息虛假、欺騙，盜用冒用社會(huì)組織名義。