環(huán)保公益訴訟的“顛簸”路

    黨的十八大提出建設(shè)“生態(tài)中國”的概念，這是國家層面對(duì)環(huán)境保護(hù)提出的新要求，而在民間關(guān)于環(huán)境保護(hù)的各種聲音從來就沒有停歇過，2013年民間NGO們通過各自擅長的方式為環(huán)境保護(hù)站臺(tái)，這一年中環(huán)保領(lǐng)域讓人提及最多的即為“公益訴訟”，但隨之而來的訴論主體之爭(zhēng)也折射出了中國環(huán)保領(lǐng)域的某些現(xiàn)實(shí)。

    12月，環(huán)保社團(tuán)組織中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)將中國石油天然氣股份有限公司、中國石油吉林油田分公司訴上法庭，要求法院判令吉林油田立即停止違法排污，支付人民幣6075萬元用于恢復(fù)其污染的滲坑周邊等地的生態(tài)環(huán)境，承擔(dān)本案訴訟和執(zhí)行而發(fā)生的合理費(fèi)用。目前該案件已被北京市第二中級(jí)人民法院受理，這標(biāo)志著中國最大的環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件正式進(jìn)入訴訟程序。這條消息，給環(huán)保公益訴訟帶來了希望。

    近年來，我國采取了一系列舉措推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，也取得了一定成效，但環(huán)境總體形勢(shì)依然嚴(yán)峻。在這種情況下，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，推廣環(huán)保公益訴訟制度，借助民間環(huán)保團(tuán)體的力量，以進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境治理，成為必然選擇。

    隨著2012年新《民事訴訟法》將環(huán)境公益訴訟納入其中，預(yù)示著一個(gè)依法環(huán)保的新環(huán)境即將出現(xiàn)?；仡?013，中國民間NGO的環(huán)保公益訴訟事件貫穿始終，雖然這一路走得有些“顛簸”。

    2013年4月2日，國際環(huán)保組織綠色和平在北京召開新聞發(fā)布會(huì)，率先對(duì)四川什邡市當(dāng)?shù)亓椎V污染情況做出調(diào)查披露，打破了當(dāng)?shù)鼐用耖L期面對(duì)惡劣環(huán)境生活時(shí)選擇無奈時(shí)的沉默。

    像綠色和平一樣，曝光環(huán)境污染事件的民間NGO不在少數(shù)，但曝光之后怎么辦，只是告訴公眾如何回避污染，還是繼續(xù)著手推進(jìn)解決方法，讓污染者付出代價(jià)，在這里很多NGO選擇了后者。

    面對(duì)著環(huán)保NGO的選擇，現(xiàn)行的法律法規(guī)卻成為攔在他們面前的一道坎，如何跨過這一道坎，許多環(huán)保NGO想到了聯(lián)合。

    去年秋天，湖北省鐘祥市磷礦鎮(zhèn)的兩位村民代表因自家田地遭受當(dāng)?shù)仄髽I(yè)排污污染，企業(yè)承諾向村民以2萬元/年進(jìn)行補(bǔ)償，但補(bǔ)償還未兌現(xiàn)，村民代表卻因敲詐罪被捕，而家屬為維權(quán)正積極上訴，原定于2013年4月9日開庭審理的案件卻因故推遲。而與這場(chǎng)環(huán)境污染案件開庭日幾乎同時(shí)進(jìn)行的是一場(chǎng)在武漢舉辦的環(huán)境律師會(huì)議，在這次會(huì)議上一個(gè)叫環(huán)境公益律師團(tuán)的組織將這次環(huán)境污染索賠案進(jìn)行深度解讀，并為污染受害者提供法律支持。 

    環(huán)境公益律師團(tuán)定位為幫助環(huán)境受害者進(jìn)行侵權(quán)索賠和提供法律援助，截至4月14日下午，就已有14名各地律師簽名加入。  

    它的主要發(fā)起人是一個(gè)民間環(huán)保NGO成員，來自自然之友武漢小組組長、北京（盈科）律師事務(wù)所的律師曾詳斌。在他看來，近年來環(huán)境問題愈加突出，環(huán)境方面的法律需求也在增多，而污染者都很強(qiáng)勢(shì)，個(gè)別律師的介入進(jìn)行單打獨(dú)斗并不能起到很好的維權(quán)效果。環(huán)境污染是一個(gè)公共事件，維權(quán)者必需抱團(tuán)形成合力。當(dāng)然律師也不例外，將零散的力量形成一種合力，構(gòu)成一個(gè)松散但相互呼應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)，來介入公共事件中污染受害者的維權(quán)是一種趨勢(shì)。

    環(huán)境公益律師團(tuán)第一次以團(tuán)隊(duì)的形式介入案件，希望能夠在環(huán)境污染治理，督促地方政府、環(huán)保部門行使職能等方面起到推動(dòng)作用。曾祥斌說，這次是通過刑事案件介入，此后會(huì)介入更多的民事公益訴訟、行政公益訴訟，或者狀告不作為的環(huán)保部門等，環(huán)境公益律師團(tuán)會(huì)在這個(gè)方向上逐步推進(jìn)。

    訴訟主體的博弈

    環(huán)境律師團(tuán)通過刑事方式介入可以看作是民間環(huán)保力量在公益訴訟方向上的一個(gè)前奏，而公益訴訟的主體仍在進(jìn)行著一場(chǎng)博弈。

    2012年4月1日，新修訂的《民事訴訟法》第55條加入了公益訴訟的內(nèi)容：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定，使公益訴訟在中國有了實(shí)施的機(jī)會(huì)。

    雖然新的《民事訴訟法》在2013年1月1日實(shí)施，但由于第55條中對(duì)“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”的訴訟主體并沒有給出明確的界定，公眾參與公益訴訟維權(quán)途徑依然不清晰。

    就在新民訴法確定的4天前，在提請(qǐng)全國人大常委會(huì)進(jìn)行第三次審議的草案中，對(duì)訴訟主體的規(guī)定還是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”，重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)和北京自然之友緊急致信全國人大，建議將“社會(huì)團(tuán)體”范圍擴(kuò)大至“組織”。

    信中稱：“一旦按照目前思路修法，我們的正義行動(dòng)將很快失去合法基礎(chǔ)，變成環(huán)保公益維權(quán)的絕唱悲歌?！币涝薹l款，自然之友就會(huì)被擋在公益訴訟門外，它在民政部門注冊(cè)的是民辦非企業(yè)單位，不屬于“社會(huì)團(tuán)體”。

    除了民事訴訟法中加入了公益訴訟的內(nèi)容，環(huán)保法的二審和三審修訂也為公益訴訟增添了更多的“硬氣”。

    2013年6月27日，《環(huán)保法》二審草案進(jìn)行分組討論，二審草案給人的第一感覺是“眼前一亮”有了干貨。與2012年《環(huán)保法》草案一審修改時(shí)相對(duì)溫和相比，二審草案中共有約20條意見被寫入新版草案，其中最大亮點(diǎn)就是新增一個(gè)章節(jié)，將“環(huán)境信息公開和公眾參與”納入草案。但二審中有些條款也并不盡如人意，公益訴訟規(guī)定的主體只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家，這令民間NGO覺得一旦通過自己多年的環(huán)保維權(quán)即將違法，但有學(xué)者認(rèn)為，“十八大提出生態(tài)文明建設(shè)概念，這是《環(huán)保法》修改的最好時(shí)機(jī)”。

    環(huán)保法，1979年試行，1989年正式誕生。此后的24年里，環(huán)保工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其不平衡，要不要修法，成為長期爭(zhēng)論話題。

    2013年10月21日，《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》第三次提交全國人大常委會(huì)會(huì)議審議，擬擴(kuò)大公益訴訟主體范圍。 

    在此前的二審中，公益訴訟主體限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”，引起公眾以及環(huán)境公益組織的熱議，認(rèn)為范圍過窄不利于公眾參與。三審稿則規(guī)定將公益訴訟主體“擬擴(kuò)大至從事環(huán)保公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好在民政部門登記的全國性社會(huì)組織”。

    對(duì)于這一變化，許多環(huán)保公益組織認(rèn)為差異化不大。中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為“這樣的規(guī)定實(shí)質(zhì)來說并沒有什么大改變，二審中公益訴訟規(guī)定的主體只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家，現(xiàn)在提出全國登記、專門從事環(huán)保公益連續(xù)5年以上，這兩個(gè)先決條件就刷掉了很多公益環(huán)保組織，這樣剩下的基本就是和中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一樣的幾家國字頭的環(huán)保公益組織，如果將全國的環(huán)保重?fù)?dān)交到這么幾家環(huán)保組織的手中，這對(duì)于環(huán)境保護(hù)的公眾參與并沒有很好的作用，反而制約了公眾參與環(huán)保的途徑”。

    路還很長

    從2011年10月19日，民間環(huán)保組織自然之友拿到云南省曲靖市中級(jí)人民法院立案回執(zhí)開始，這次以民間組織代表狀告云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司鉻渣污染的公益行動(dòng)走出了公益訴訟的第一步，司法界、公益界人士均認(rèn)為，這是草根NGO第一次獲得環(huán)境公益訴訟的原告資格，具有“里程碑式”意義。

    隨后又有不少民間組織進(jìn)行了公益訴訟的嘗試，但大多因?yàn)楝F(xiàn)行的法律規(guī)定未能成行，法院也一般以法律條文解釋不太明確而不予立案受理。

    同時(shí)有些民間NGO也在通過其他的方式介入到環(huán)境公益維權(quán)中。2013年4月2日，環(huán)境律師團(tuán)為湖北省鐘祥市磷礦鎮(zhèn)兩位村民維權(quán)，通過刑事訴訟方式介入到環(huán)境公益訴訟中，目前還未獲判決。

    2013年10月23日下午，兩家國內(nèi)民間環(huán)保組織，一家中國高校政法教授團(tuán)隊(duì)，在《環(huán)保法》正在三審的背景下坐到一起“結(jié)盟”，試圖為民間環(huán)保組織爭(zhēng)取到環(huán)保公益訴訟的主體資格。

    由中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心提供法律援助，NGO環(huán)保組織自然大學(xué)、自然之友作為公益訴訟主體對(duì)大型央企集團(tuán)下屬兩家煤制油公司提起公益訴訟的新聞發(fā)布會(huì)在京舉辦，吸引了全國近50家媒體到場(chǎng)，這是在《環(huán)保法》草案三審之后，民間NGO提起的環(huán)境公益訴訟，但這兩個(gè)訴訟均未被立案，究其原因仍然為公益訴訟主體資格界定不清。

    也就在12月1日，由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)狀告中國石油天然氣股份有限公司及其下屬公司吉林油田分公司環(huán)境污染案件，目前該案件已被北京市第二中級(jí)人民法院受理，這標(biāo)志著中國最大的環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件正式進(jìn)入訴訟程序。

    盡管目前環(huán)保公益訴訟有著多重困難，但民間NGO一直在為此而不懈努力。

    “公益訴訟主體不應(yīng)該被限定過窄，光靠一家或幾家全國性的組織并不能對(duì)環(huán)境保護(hù)起到監(jiān)督作用?！敝袊ù髮W(xué)環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)教授王燦發(fā)說。

    （本報(bào)記者 張明敏）