■ 本報(bào)記者 張雪弢

    貴州省振寧縣某校，調(diào)查員問(wèn)學(xué)生:你中午有幾個(gè)葷菜？學(xué)生說(shuō)：三個(gè)。調(diào)查員其實(shí)知道學(xué)生的食譜是一葷兩素，就問(wèn)：是哪三個(gè)？學(xué)生說(shuō)：一個(gè)肉菜、一個(gè)白菜、一個(gè)洋芋（土豆）。調(diào)查員問(wèn)：白菜和洋芋也是葷菜嗎？學(xué)生說(shuō)：都放了油了。

    這樣的對(duì)話讓人有些心酸，但這不是故事，是真實(shí)發(fā)生在中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)的一位調(diào)查員與學(xué)生間的對(duì)話。對(duì)于這些貧困地區(qū)的孩子，有油星、不是熬出來(lái)的菜，就是葷菜。

    2011年11月，國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”，旨在改善貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)不良狀況，增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)，提高教育質(zhì)量。這項(xiàng)計(jì)劃覆蓋了680個(gè)集中連片貧困地區(qū)的2300萬(wàn)義務(wù)教育階段中小學(xué)生。中央財(cái)政為學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)為每生每天3元、全年600元，全年總計(jì)支出160億元。

    實(shí)行營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃國(guó)家花了160億，投入很大精力，那它的效果究竟怎么樣呢？

    國(guó)內(nèi)首次由獨(dú)立第三方對(duì)政府重大民生項(xiàng)目開(kāi)展評(píng)估

    2012年，受全國(guó)營(yíng)養(yǎng)辦委托，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)啟動(dòng)開(kāi)展“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”評(píng)估工作，這是國(guó)內(nèi)第一次由獨(dú)立第三方對(duì)政府重大民生項(xiàng)目開(kāi)展的大規(guī)模公開(kāi)績(jī)效評(píng)估。

    評(píng)估工作主要分為兩個(gè)階段：第一階段，農(nóng)村義務(wù)教育階段營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施情況信息表下發(fā)與回收，下發(fā)對(duì)象覆蓋680個(gè)貧困縣；第二階段，根據(jù)信息表反映各縣的工作情況，總結(jié)、排序、抽樣，開(kāi)展實(shí)地調(diào)研工作。2013年3月底-4月底，基金會(huì)共派出11個(gè)調(diào)研組前往18個(gè)試點(diǎn)省進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，調(diào)研重點(diǎn)包括政策執(zhí)行效果與社會(huì)效益。

    中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)盧邁告訴記者：“從2012年8月起，我們開(kāi)始啟動(dòng)這樣一個(gè)評(píng)估項(xiàng)目的計(jì)劃工作，參考了國(guó)際方面的做法，設(shè)計(jì)了調(diào)查問(wèn)卷，經(jīng)過(guò)試調(diào)查和全國(guó)營(yíng)養(yǎng)辦的試調(diào)查完善了量表，最后于12月下發(fā)，有478個(gè)縣回答了有效的問(wèn)卷，反映了大量的信息。在此基礎(chǔ)上，我們總結(jié)并進(jìn)行了排名和抽樣，最后在23個(gè)縣中我們派了自己的工作人員和實(shí)習(xí)生組成的小組進(jìn)行抽樣調(diào)查。每個(gè)縣除了和縣里座談，核實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)以外，還做了三個(gè)學(xué)校的抽樣調(diào)查，總共是18個(gè)省的23個(gè)縣，我們對(duì)4781名10-12歲學(xué)生進(jìn)行了體質(zhì)檢測(cè)，同時(shí)對(duì)家長(zhǎng)和學(xué)生分發(fā)了問(wèn)卷，現(xiàn)在我們所提供的報(bào)告，就是這兩個(gè)階段調(diào)查的結(jié)果。”

    2013年5月20日上午，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院報(bào)告廳，《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃評(píng)估報(bào)告》正式發(fā)布，《評(píng)估報(bào)告》包含學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的實(shí)施情況、計(jì)劃取得的成效、計(jì)劃執(zhí)行中的問(wèn)題、改進(jìn)方向和建議等多項(xiàng)內(nèi)容。

    供餐形式是確保學(xué)生受益的關(guān)鍵所在

    評(píng)估結(jié)果顯示，農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善已取得明顯進(jìn)展與良好的社會(huì)效果。根據(jù)對(duì)20個(gè)國(guó)家試點(diǎn)省的478個(gè)國(guó)家試點(diǎn)縣的評(píng)估情況，截至2013年年初，營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的目標(biāo)學(xué)校與目標(biāo)學(xué)生已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，覆蓋率分別為99.67%和98.14%。食堂供餐已成為農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的主要供餐形式，學(xué)生覆蓋率達(dá)45.7%。

    從社會(huì)效果來(lái)看，根據(jù)基金會(huì)對(duì)18個(gè)國(guó)家試點(diǎn)省的30個(gè)國(guó)家試點(diǎn)縣的實(shí)地調(diào)研結(jié)果，學(xué)生饑餓感大幅下降，經(jīng)常感到饑餓的情況基本消失，偶爾感到饑餓的學(xué)生比率不足10%。以前實(shí)行兩餐制的農(nóng)村學(xué)校，現(xiàn)在已全部改為三餐制。在計(jì)劃覆蓋人群中，已有超過(guò)1300萬(wàn)的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生在學(xué)校能夠天天吃到肉，保證了優(yōu)質(zhì)蛋白質(zhì)的攝取。貧困地區(qū)學(xué)生的低身高與低體重比率明顯下降，改變了以往居高不下的局面。貧困地區(qū)家長(zhǎng)與學(xué)生對(duì)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的滿意度均超過(guò)95%。

    從各級(jí)政府的執(zhí)行情況來(lái)看，多數(shù)地方政府高度重視營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，多部門(mén)協(xié)作推動(dòng)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的實(shí)施，對(duì)食品安全與資金安全進(jìn)行嚴(yán)格的管控。在食堂建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)、工勤人員工資方面不同程度地投入財(cái)力與物力。還有部分地方政府通過(guò)本級(jí)財(cái)政投入提高膳食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)或者擴(kuò)大覆蓋面。

    同時(shí)，評(píng)估報(bào)告指出，供餐形式是確保學(xué)生受益的關(guān)鍵所在。學(xué)校食堂供餐營(yíng)養(yǎng)效益高，資金使用效率也高，是現(xiàn)階段最有效的方式，而采購(gòu)成品加餐形式營(yíng)養(yǎng)效益最低。地方政府的重視程度對(duì)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的成效有關(guān)鍵性的影響。在計(jì)劃實(shí)施中表現(xiàn)優(yōu)秀的縣集中在寧夏、云南、貴州、四川、廣西、陜西六?。▍^(qū)），西部地區(qū)的執(zhí)行情況好于中部地區(qū)。 

    盡管取得了一定成績(jī)，營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃在供餐形式、食堂建設(shè)、食品安全、資金監(jiān)管、學(xué)校與教師負(fù)擔(dān)等方面仍存在一些問(wèn)題。為此，報(bào)告也提出一些建議，希望能夠加快解決。

    加大食堂建議資金投入，加快供餐形式轉(zhuǎn)變。仍有超過(guò)45%的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校采用采購(gòu)成品加餐（課間加餐）形式。全國(guó)營(yíng)養(yǎng)辦已明確指出要加快供餐形式的轉(zhuǎn)變，有效使用膳食補(bǔ)助資金，一些地方仍考慮操作與管理的難易程度，采取采購(gòu)成品加餐模式。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，學(xué)校食堂提供完整午餐最能保障學(xué)生所需能量和各種營(yíng)養(yǎng)素，效果最好，對(duì)學(xué)生最有益。以3元膳食補(bǔ)助為參考標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)成品加餐形式的營(yíng)養(yǎng)效益不足食堂供午餐形式的三分之一。

    23.23%的學(xué)校還不具備食堂供餐的硬件條件，應(yīng)加快學(xué)校食堂供餐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大資金投入。廚房是食堂供餐的先決條件，應(yīng)將農(nóng)村學(xué)校廚房建設(shè)與餐廳建設(shè)區(qū)別對(duì)待，優(yōu)先農(nóng)村學(xué)校廚房建設(shè)的投入。

    加緊落實(shí)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。做得比較好的省與縣的共同特點(diǎn)是，各級(jí)財(cái)政保障運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入，有的省節(jié)省行政經(jīng)費(fèi)貼補(bǔ)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。但是，仍有11.97%的縣沒(méi)有任何行政經(jīng)費(fèi)的投入?，F(xiàn)有資金配套政策，對(duì)行政費(fèi)用估計(jì)不足，且過(guò)于籠統(tǒng)，造成生均公用經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。應(yīng)明確行政費(fèi)用，包括工勤人員工資出資責(zé)任，確保營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃順利執(zhí)行，落在實(shí)處。

    建立長(zhǎng)效教師激勵(lì)機(jī)制。因營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施和農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整工作的開(kāi)展，農(nóng)村教師的責(zé)任與工作量加大。在一些村小和教學(xué)點(diǎn)，農(nóng)村教師承擔(dān)了買(mǎi)菜、運(yùn)輸、記賬、打飯的工作，有時(shí)還參與做飯，下班時(shí)間延遲。多數(shù)教師靠愛(ài)心與良心支撐，沒(méi)有得到任何補(bǔ)助。應(yīng)在條件允許的情況下，努力改善農(nóng)村教師的待遇和生活條件。

    建立有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。好的情況是，很多學(xué)校已成立膳食委員會(huì)，由學(xué)生代表、家長(zhǎng)代表、村民代表、農(nóng)村教師代表參與對(duì)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的監(jiān)督。多數(shù)學(xué)校已在學(xué)校建立公示欄，保持日日更新，月月更新，確保營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃資金信息與食品信息公開(kāi)透明。此項(xiàng)工作需建立長(zhǎng)效機(jī)制。

    專(zhuān)家建議一定要用食堂供餐

    針對(duì)目前農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃面臨的各種問(wèn)題，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家也提出了自己的看法與建議。

    中國(guó)疾病預(yù)防控制中心的研究員陳春明認(rèn)為：“我們提到供餐模式的變化非常重要，義務(wù)教育的供餐一定要用食堂供餐，外面買(mǎi)肯定會(huì)有問(wèn)題，當(dāng)然這是一個(gè)過(guò)程，在食堂供餐之前采用了一些加餐的辦法，有的地方是不可避免的，但是供餐形式必須要徹底地變成食堂供餐。供餐制度方面我建議標(biāo)準(zhǔn)化，簡(jiǎn)易的伙房也要有標(biāo)準(zhǔn)化，大一點(diǎn)的，100人、500人都有不同的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這個(gè)企業(yè)可以研發(fā)設(shè)備提供給學(xué)校，使得我們食堂供餐能夠很順利。”

    同時(shí)，陳春明建議：兒童除了需要蛋白質(zhì)以外，還需要微量元素，如果有微量元素會(huì)長(zhǎng)得更好。應(yīng)該有不同的營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化方式，對(duì)2300萬(wàn)兒童采取強(qiáng)化的政策，這需要很好的考慮。但千萬(wàn)不要給孩子吃營(yíng)養(yǎng)素片，那個(gè)東西太貴，而且并不是很標(biāo)準(zhǔn)，因此一定要定制學(xué)生營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化的方案，這樣能夠用比較少的錢(qián)就解決兒童的營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題，使得營(yíng)養(yǎng)改善的成本進(jìn)一步下降。

    人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授汪三貴也提出了自己的思考：不僅是營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，很多扶貧項(xiàng)目也有這樣一個(gè)問(wèn)題，我們中央政府經(jīng)常是出了錢(qián)以后很多的管理責(zé)任給地方，地方需要配套很多錢(qián)做這個(gè)事情，有些地方可以做沒(méi)有問(wèn)題，但是很多地方，特別是貧困縣沒(méi)有能力。所以我們?cè)O(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)需要更全盤(pán)地考慮這個(gè)問(wèn)題，有些地方能負(fù)擔(dān)得起運(yùn)行成本，有些地方負(fù)擔(dān)不起，前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不出錢(qián)，也是對(duì)很多地方很大的壓力，所以我們制定政策時(shí)希望前期做得更全面，把問(wèn)題考慮得更多。

    教育部國(guó)家教育發(fā)展研究中心主任張力提出了一個(gè)關(guān)鍵詞——擠出效應(yīng)。張力說(shuō)：“我們會(huì)關(guān)注項(xiàng)目中長(zhǎng)線的擠出效應(yīng)。第一種，當(dāng)由政府的錢(qián)投下去的午餐資助到位時(shí)，原本家長(zhǎng)們投的錢(qián)會(huì)縮回來(lái)，這就是擠出，就是那只手把本來(lái)能夠給學(xué)生更多的營(yíng)養(yǎng)扶持現(xiàn)在收回來(lái)了。第二種擠出，有可能出現(xiàn)在中央的錢(qián)如果進(jìn)一步增加，地方會(huì)不會(huì)因?yàn)橹醒氡緛?lái)已經(jīng)增多了，然后就等靠要，把地方本來(lái)能夠做的努力也等到以后再做。這兩種擠出效應(yīng)都是今后做項(xiàng)目過(guò)程當(dāng)中需要進(jìn)一步完善的?！?/p>