■ 本報記者 張雪弢

    貴州省振寧縣某校，調(diào)查員問學(xué)生:你中午有幾個葷菜？學(xué)生說：三個。調(diào)查員其實知道學(xué)生的食譜是一葷兩素，就問：是哪三個？學(xué)生說：一個肉菜、一個白菜、一個洋芋（土豆）。調(diào)查員問：白菜和洋芋也是葷菜嗎？學(xué)生說：都放了油了。

    這樣的對話讓人有些心酸，但這不是故事，是真實發(fā)生在中國發(fā)展研究基金會的一位調(diào)查員與學(xué)生間的對話。對于這些貧困地區(qū)的孩子，有油星、不是熬出來的菜，就是葷菜。

    2011年11月，國務(wù)院正式啟動“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”，旨在改善貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)不良狀況，增強學(xué)生體質(zhì)，提高教育質(zhì)量。這項計劃覆蓋了680個集中連片貧困地區(qū)的2300萬義務(wù)教育階段中小學(xué)生。中央財政為學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補助，標(biāo)準為每生每天3元、全年600元，全年總計支出160億元。

    實行營養(yǎng)改善計劃國家花了160億，投入很大精力，那它的效果究竟怎么樣呢？

    國內(nèi)首次由獨立第三方對政府重大民生項目開展評估

    2012年，受全國營養(yǎng)辦委托，中國發(fā)展研究基金會啟動開展“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”評估工作，這是國內(nèi)第一次由獨立第三方對政府重大民生項目開展的大規(guī)模公開績效評估。

    評估工作主要分為兩個階段：第一階段，農(nóng)村義務(wù)教育階段營養(yǎng)改善計劃實施情況信息表下發(fā)與回收，下發(fā)對象覆蓋680個貧困縣；第二階段，根據(jù)信息表反映各縣的工作情況，總結(jié)、排序、抽樣，開展實地調(diào)研工作。2013年3月底-4月底，基金會共派出11個調(diào)研組前往18個試點省進行實地調(diào)研，調(diào)研重點包括政策執(zhí)行效果與社會效益。

    中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁告訴記者：“從2012年8月起，我們開始啟動這樣一個評估項目的計劃工作，參考了國際方面的做法，設(shè)計了調(diào)查問卷，經(jīng)過試調(diào)查和全國營養(yǎng)辦的試調(diào)查完善了量表，最后于12月下發(fā)，有478個縣回答了有效的問卷，反映了大量的信息。在此基礎(chǔ)上，我們總結(jié)并進行了排名和抽樣，最后在23個縣中我們派了自己的工作人員和實習(xí)生組成的小組進行抽樣調(diào)查。每個縣除了和縣里座談，核實相關(guān)數(shù)據(jù)以外，還做了三個學(xué)校的抽樣調(diào)查，總共是18個省的23個縣，我們對4781名10-12歲學(xué)生進行了體質(zhì)檢測，同時對家長和學(xué)生分發(fā)了問卷，現(xiàn)在我們所提供的報告，就是這兩個階段調(diào)查的結(jié)果?！?/p>

    2013年5月20日上午，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院報告廳，《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃評估報告》正式發(fā)布，《評估報告》包含學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的實施情況、計劃取得的成效、計劃執(zhí)行中的問題、改進方向和建議等多項內(nèi)容。

    供餐形式是確保學(xué)生受益的關(guān)鍵所在

    評估結(jié)果顯示，農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)改善已取得明顯進展與良好的社會效果。根據(jù)對20個國家試點省的478個國家試點縣的評估情況，截至2013年年初，營養(yǎng)改善計劃的目標(biāo)學(xué)校與目標(biāo)學(xué)生已基本實現(xiàn)全覆蓋，覆蓋率分別為99.67%和98.14%。食堂供餐已成為農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的主要供餐形式，學(xué)生覆蓋率達45.7%。

    從社會效果來看，根據(jù)基金會對18個國家試點省的30個國家試點縣的實地調(diào)研結(jié)果，學(xué)生饑餓感大幅下降，經(jīng)常感到饑餓的情況基本消失，偶爾感到饑餓的學(xué)生比率不足10%。以前實行兩餐制的農(nóng)村學(xué)校，現(xiàn)在已全部改為三餐制。在計劃覆蓋人群中，已有超過1300萬的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生在學(xué)校能夠天天吃到肉，保證了優(yōu)質(zhì)蛋白質(zhì)的攝取。貧困地區(qū)學(xué)生的低身高與低體重比率明顯下降，改變了以往居高不下的局面。貧困地區(qū)家長與學(xué)生對營養(yǎng)改善計劃的滿意度均超過95%。

    從各級政府的執(zhí)行情況來看，多數(shù)地方政府高度重視營養(yǎng)改善計劃，多部門協(xié)作推動營養(yǎng)改善計劃的實施，對食品安全與資金安全進行嚴格的管控。在食堂建設(shè)、設(shè)備采購、工勤人員工資方面不同程度地投入財力與物力。還有部分地方政府通過本級財政投入提高膳食補助標(biāo)準或者擴大覆蓋面。

    同時，評估報告指出，供餐形式是確保學(xué)生受益的關(guān)鍵所在。學(xué)校食堂供餐營養(yǎng)效益高，資金使用效率也高，是現(xiàn)階段最有效的方式，而采購成品加餐形式營養(yǎng)效益最低。地方政府的重視程度對營養(yǎng)改善計劃的成效有關(guān)鍵性的影響。在計劃實施中表現(xiàn)優(yōu)秀的縣集中在寧夏、云南、貴州、四川、廣西、陜西六?。▍^(qū)），西部地區(qū)的執(zhí)行情況好于中部地區(qū)。 

    盡管取得了一定成績，營養(yǎng)改善計劃在供餐形式、食堂建設(shè)、食品安全、資金監(jiān)管、學(xué)校與教師負擔(dān)等方面仍存在一些問題。為此，報告也提出一些建議，希望能夠加快解決。

    加大食堂建議資金投入，加快供餐形式轉(zhuǎn)變。仍有超過45%的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校采用采購成品加餐（課間加餐）形式。全國營養(yǎng)辦已明確指出要加快供餐形式的轉(zhuǎn)變，有效使用膳食補助資金，一些地方仍考慮操作與管理的難易程度，采取采購成品加餐模式。根據(jù)評估結(jié)果，學(xué)校食堂提供完整午餐最能保障學(xué)生所需能量和各種營養(yǎng)素，效果最好，對學(xué)生最有益。以3元膳食補助為參考標(biāo)準，采購成品加餐形式的營養(yǎng)效益不足食堂供午餐形式的三分之一。

    23.23%的學(xué)校還不具備食堂供餐的硬件條件，應(yīng)加快學(xué)校食堂供餐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大資金投入。廚房是食堂供餐的先決條件，應(yīng)將農(nóng)村學(xué)校廚房建設(shè)與餐廳建設(shè)區(qū)別對待，優(yōu)先農(nóng)村學(xué)校廚房建設(shè)的投入。

    加緊落實營養(yǎng)改善計劃的運行經(jīng)費。做得比較好的省與縣的共同特點是，各級財政保障運行經(jīng)費投入，有的省節(jié)省行政經(jīng)費貼補營養(yǎng)改善計劃運行經(jīng)費。但是，仍有11.97%的縣沒有任何行政經(jīng)費的投入。現(xiàn)有資金配套政策，對行政費用估計不足，且過于籠統(tǒng)，造成生均公用經(jīng)費負擔(dān)加重。應(yīng)明確行政費用，包括工勤人員工資出資責(zé)任，確保營養(yǎng)改善計劃順利執(zhí)行，落在實處。

    建立長效教師激勵機制。因營養(yǎng)改善計劃實施和農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整工作的開展，農(nóng)村教師的責(zé)任與工作量加大。在一些村小和教學(xué)點，農(nóng)村教師承擔(dān)了買菜、運輸、記賬、打飯的工作，有時還參與做飯，下班時間延遲。多數(shù)教師靠愛心與良心支撐，沒有得到任何補助。應(yīng)在條件允許的情況下，努力改善農(nóng)村教師的待遇和生活條件。

    建立有效的社會監(jiān)督機制。好的情況是，很多學(xué)校已成立膳食委員會，由學(xué)生代表、家長代表、村民代表、農(nóng)村教師代表參與對營養(yǎng)改善計劃的監(jiān)督。多數(shù)學(xué)校已在學(xué)校建立公示欄，保持日日更新，月月更新，確保營養(yǎng)改善計劃資金信息與食品信息公開透明。此項工作需建立長效機制。

    專家建議一定要用食堂供餐

    針對目前農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃面臨的各種問題，業(yè)內(nèi)專家也提出了自己的看法與建議。

    中國疾病預(yù)防控制中心的研究員陳春明認為：“我們提到供餐模式的變化非常重要，義務(wù)教育的供餐一定要用食堂供餐，外面買肯定會有問題，當(dāng)然這是一個過程，在食堂供餐之前采用了一些加餐的辦法，有的地方是不可避免的，但是供餐形式必須要徹底地變成食堂供餐。供餐制度方面我建議標(biāo)準化，簡易的伙房也要有標(biāo)準化，大一點的，100人、500人都有不同的標(biāo)準，根據(jù)這個企業(yè)可以研發(fā)設(shè)備提供給學(xué)校，使得我們食堂供餐能夠很順利?！?/p>

    同時，陳春明建議：兒童除了需要蛋白質(zhì)以外，還需要微量元素，如果有微量元素會長得更好。應(yīng)該有不同的營養(yǎng)強化方式，對2300萬兒童采取強化的政策，這需要很好的考慮。但千萬不要給孩子吃營養(yǎng)素片，那個東西太貴，而且并不是很標(biāo)準，因此一定要定制學(xué)生營養(yǎng)強化的方案，這樣能夠用比較少的錢就解決兒童的營養(yǎng)問題，使得營養(yǎng)改善的成本進一步下降。

    人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授汪三貴也提出了自己的思考：不僅是營養(yǎng)改善計劃，很多扶貧項目也有這樣一個問題，我們中央政府經(jīng)常是出了錢以后很多的管理責(zé)任給地方，地方需要配套很多錢做這個事情，有些地方可以做沒有問題，但是很多地方，特別是貧困縣沒有能力。所以我們設(shè)計項目時需要更全盤地考慮這個問題，有些地方能負擔(dān)得起運行成本，有些地方負擔(dān)不起，前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不出錢，也是對很多地方很大的壓力，所以我們制定政策時希望前期做得更全面，把問題考慮得更多。

    教育部國家教育發(fā)展研究中心主任張力提出了一個關(guān)鍵詞——擠出效應(yīng)。張力說：“我們會關(guān)注項目中長線的擠出效應(yīng)。第一種，當(dāng)由政府的錢投下去的午餐資助到位時，原本家長們投的錢會縮回來，這就是擠出，就是那只手把本來能夠給學(xué)生更多的營養(yǎng)扶持現(xiàn)在收回來了。第二種擠出，有可能出現(xiàn)在中央的錢如果進一步增加，地方會不會因為中央本來已經(jīng)增多了，然后就等靠要，把地方本來能夠做的努力也等到以后再做。這兩種擠出效應(yīng)都是今后做項目過程當(dāng)中需要進一步完善的?！?/p>