■ 本報(bào)記者 艾已晴

    有人曾做過一個試驗(yàn)：取一塊草地，把草地劃分成若干塊分別派發(fā)給牧羊人，但在中間保留了一塊公共用地，這塊公地每個牧羊人都有權(quán)使用。一年下來，被劃分給個人的草地被有計(jì)劃和節(jié)制地使用，而作為公共用地的草地卻因?yàn)檫^度放牧而荒蕪。

    人們在愛護(hù)了自己土地的同時(shí)都在榨取無人監(jiān)管的公共用地，公共利益在無保護(hù)的情況下被嚴(yán)重破壞，訴訟法理論認(rèn)為，利益受到了損害，受害者就有權(quán)向法院起訴，那么“公共利益”受到了侵害，人們就有權(quán)通過“公益訴訟”的方式來尋求司法支援。

    這就是著名的“公地悲劇”現(xiàn)象。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在我國的出現(xiàn)體現(xiàn)了我國公眾對保護(hù)公共利益的訴求。

    而事實(shí)上，我國的環(huán)保公益訴訟仍屬“奢侈品”，暫處于剛剛起步、發(fā)展緩慢的“混沌”階段。那么這樣的狀況背后包含著怎樣的原因？我國的環(huán)保公益訴訟目前正面臨怎樣的困境？它的發(fā)展趨勢是怎樣的？

    主體范圍窄、門檻高

    在我國，“公益訴訟”術(shù)語并不是一個法律意義上的既定概念，迄今為止學(xué)術(shù)界也沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。但一般來說，公益訴訟包括民事環(huán)保公益訴訟和行政公益訴訟，這是按照適用的訴訟法的性質(zhì)或者被訴對象（客體）的不同劃分的；按照提起訴訟的主體，公益訴訟可以劃分為檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟、其他社會團(tuán)體和個人提起的環(huán)保公益訴訟，前者稱為民事公訴或行政公訴，后者稱為一般公益訴訟。

    據(jù)了解，2011年10月24日，在提交全國人大常委會第二十三次會議審議的《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》中，增加了環(huán)保公益訴訟制度以保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，擬首次賦予社會團(tuán)體提起環(huán)保公益訴訟的資格，被視為推動環(huán)保公益訴訟前行的突圍之舉。修正案草案規(guī)定：對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。

    “按照民訴法修正案草案規(guī)定，環(huán)保公益訴訟的主體就是有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體，但是現(xiàn)在我國環(huán)保公益訴訟主體存在著范圍窄、門檻高的問題?！敝袊嬖V訟網(wǎng)主編李剛博士說道?！爸黧w范圍窄主要體現(xiàn)在排除了公民個人參與環(huán)保公益訴訟的機(jī)會，而門檻高體現(xiàn)在‘有關(guān)機(jī)關(guān)、和社會團(tuán)體’表述不明，有些可以發(fā)揮積極作用但未經(jīng)依法注冊的NGO組織被排除在外了。”

    北京市西城區(qū)法律援助中心資深律師安翔則認(rèn)為，我國大的公益訴訟從范圍上說，可以做兩種意義上的界定，第一種是對于某個案件的當(dāng)事人本身進(jìn)行的一種公益法律幫助的行為；另一種公益訴訟的受益者則是普羅大眾，所有的法律支援其實(shí)是旨在幫助所有不特定多數(shù)的公眾?！跋裎覈菩械姆稍闹贫?，其實(shí)就屬于公益訴訟的第一種，而像水污染問題的訴訟，受益者不僅僅是原告本人，而是更多像原告這樣的受害者以及潛在受害者?！卑蚕杞忉尩?。

    安翔告訴記者，環(huán)保公益訴訟很大一方面需要專業(yè)性法律人才的支持和援助。除去律師自發(fā)援助外，國家也應(yīng)進(jìn)行必要的法律專業(yè)援助?！拔覈诂F(xiàn)有的法律體制下法律援助是絕對不收費(fèi)的，但適用的案件類型是有嚴(yán)格要求的。一般來說像因水污染患癌這樣的個人，能夠獲得法律援助的人相對是少數(shù)。這樣就直接導(dǎo)致了環(huán)保公益訴訟范圍窄、門檻高的情況。

    “而英國的法律援助方式則不同，法院是從人的生活困難程度來劃分減免律師服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的。比方說一個人的收入水平不是赤貧，但是處于一個比較貧困的狀態(tài)，那么他就會得到一定比例的律師服務(wù)費(fèi)用減免，而非自行承擔(dān)全部的費(fèi)用。這樣一來，需要獲得法律援助但生活困難的人群可以通過較少的錢獲取必要的訴訟法律援助。”安翔說。

    直接利害人關(guān)系原則

    “其實(shí)特別要指出的是，廣義上的公益訴訟還包括以檢察院或者檢察官作為原告，就影響到公益利益的事件去起訴，從而形成的環(huán)保公益訴訟。但是我們國家按照訴訟法律規(guī)定，除刑事訴訟有公訴機(jī)關(guān)外，民事訴訟和行政訴訟的原告必須是直接利害人。也就是說，與案件沒有直接利害關(guān)系的人，根本無權(quán)向人民法院提起民事訴訟?！?/p>

    安翔給記者舉了兩個例子：飯店賣給A號桌一瓶有毒的水，那么只有A號桌的人才能向法院起訴商家，B號桌的客人即便看見了水有毒，也不能進(jìn)行起訴，因?yàn)椴]有直接侵害到B桌客人的利益。

    而一條河流遭到污染，它所產(chǎn)生的受害人群則根本不能簡單的以直接、間接來區(qū)分，事實(shí)上，每個依靠這條河流生存的人都會成為“潛在的”受害者。

    “我國憲法規(guī)定公民有參與國家事務(wù)管理的權(quán)利。那么，凡是涉及公共利益的行為對每一個公民而言，都應(yīng)是具有利害關(guān)系的。公共利益和每一個公民的利益息息相關(guān)，二者本身就是赤裸裸的直接利害關(guān)系，根本沒有間接之說。公民通過訴訟程序，向法院直接起訴侵害國家、社會公共利益的行為，并不是對他人私權(quán)利加以干涉，而是保護(hù)自身利益的合理途徑。正所謂‘覆巢之下，焉有完卵’，因此‘直接利害人原則’本身就有誤區(qū)。”中國公益訴訟網(wǎng)主編李剛這樣說道。

    需靠政府先行

    “在我國現(xiàn)有體制下，法院受政府制約，那么政府自身政策的缺陷，就不能得到有效的監(jiān)督和約束。發(fā)展環(huán)保公益訴訟，必須先給環(huán)保公益訴訟松綁，這就要求政府首先要有接受批評和監(jiān)督的勇氣和自覺。”李剛說道。

    “必須要有通氣口，才能釋放壓力，否則沒處疏通，社會就容易陷入一種‘以暴制暴、魚死網(wǎng)破’的惡性循環(huán)之中?！卑蚕杪蓭煴硎?，“對于環(huán)保公益訴訟這種最文明、社會成本最低的解決社會問題的方式，政府和公眾不需要對其心懷恐懼，反而應(yīng)該認(rèn)為這是一種用理性解決問題的好方法。”

    事實(shí)上，地方政府在環(huán)保公益訴訟方面已做出了初步嘗試。2011年6月，云南省曲靖市發(fā)生了一起嚴(yán)重的鉻渣污染事件。針對此次污染事件，曲靖市環(huán)保局、民間環(huán)保組織“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會共同對責(zé)任企業(yè)提起了公益訴訟。這樣一來，在草根環(huán)保組織證據(jù)基礎(chǔ)不足，大量的監(jiān)測性數(shù)據(jù)、處罰報(bào)告都由地方環(huán)保局掌握的情況下，與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門聯(lián)合成為原告，從而進(jìn)行公益訴訟，也不失為在環(huán)保公益訴訟法律機(jī)制不完善的情況采取的“應(yīng)急方針”。而澳門地區(qū)，已經(jīng)有了專門關(guān)于公益訴訟的立法。

    “當(dāng)然，人大代表多學(xué)習(xí)法律知識，從立法上推動環(huán)保公益訴訟的發(fā)展，是重中之重?！崩顒偛┦空f道，“其實(shí)，公益訴訟本身，為政府和人大代表搭建了一個溝通的平臺，它是能夠深刻地改造中國的法制環(huán)境的，地方政府沒有必要懼怕公益訴訟。”

    “我國也出現(xiàn)了地方環(huán)保審判庭、人民法庭以及合議庭的多種公益訴訟協(xié)助模式，而我也希望能有越來越多的NGO、基金會能夠參與到環(huán)保公益訴訟的事業(yè)中來?！甭蓭煱蚕柩a(bǔ)充說。

    “其實(shí)目前，專注于環(huán)保領(lǐng)域的公益組織和草根NGO并不多，而且力量也非常薄弱，因?yàn)橘Y金、人力、物力短缺原因，它們能充分調(diào)查取證的難度非常大，而你知道環(huán)境污染問題極端復(fù)雜，取證過程充滿周折，而若取證不全面不充分，法院便不會接受這里環(huán)保公益訴訟請求，因此最后能真正走到環(huán)保公益訴訟這一步的公益機(jī)構(gòu)和民間NGO組織，是少之又少的。”李剛?cè)缡钦f。