■ 本報(bào)記者 張明敏

    2013年1月28日，張?zhí)锉槐本┦械诙屑?jí)人民法院判處有期徒刑13年，并處罰金32萬(wàn)元。這個(gè)曾經(jīng)以“世界和平慈善基金總會(huì)”會(huì)長(zhǎng)自居，并以“投資10萬(wàn)回收百萬(wàn)”制造發(fā)財(cái)神話的“女慈善家”被繩之以法。

    經(jīng)法院審理查明，2004年張?zhí)镌诿晒艊?guó)注冊(cè)成立“世界和平慈善基金總會(huì)”，同年12月至2008年2月間，張?zhí)锊捎酶哳~回報(bào)、免費(fèi)入住“敬老都”為誘餌，以捐助愛(ài)心款、發(fā)展愛(ài)心大使等為名，從80余名被害人處非法集資800余萬(wàn)元。張?zhí)锏男袨橐褬?gòu)成集資詐騙罪。

    類(lèi)似張?zhí)镌诿晒艊?guó)注冊(cè)的“世界和平慈善基金總會(huì)”、媒體揭露的“中華愛(ài)眼工程”和本報(bào)報(bào)道的“中國(guó)公益總會(huì)”（參見(jiàn)本報(bào)2012年12月25日封面報(bào)道），他們同屬于境外社團(tuán)，內(nèi)地稱(chēng)“離岸社團(tuán)”，大多通過(guò)境外注冊(cè)、境內(nèi)活動(dòng)的方式進(jìn)行發(fā)展。雖然也出現(xiàn)不少問(wèn)題，但目前我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)還沒(méi)有相應(yīng)法規(guī)來(lái)約束這樣的社團(tuán)，在監(jiān)管上還有一定法律空白。

    日前，《公益時(shí)報(bào)》記者專(zhuān)訪了民政部民間組織管理局涉外民間組織管理辦公室主任余永龍，他對(duì)涉外民間組織活動(dòng)特點(diǎn)和監(jiān)管方式作出了解釋。

    香港“公司”之名

    內(nèi)地“社團(tuán)”之實(shí)

    香港一般NGO注冊(cè)有四種情況。第一，根據(jù)《公司條例》規(guī)定注冊(cè)的有限公司；第二，根據(jù)《社團(tuán)條例》第151章成立的社團(tuán)；第三，根據(jù)香港法例第29章受托人條例或者306章注冊(cè)受托人法團(tuán)條例注冊(cè)成立慈善信托基金；第四，根據(jù)香港單位法規(guī)成立的非營(yíng)利性組織。

    香港注冊(cè)成立之后到內(nèi)地來(lái)活動(dòng)的社團(tuán)（或稱(chēng)為“離岸社團(tuán)”）生存方式為三種，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會(huì)。他們通過(guò)中介機(jī)構(gòu)在外國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)辦理注冊(cè)手續(xù)，但主要活動(dòng)都是在內(nèi)地進(jìn)行。另外，這些離岸社團(tuán)的一個(gè)突出特點(diǎn)是在名稱(chēng)上有誤導(dǎo)性，他們往往都打著“國(guó)際”、“世界”、“中國(guó)”等招牌，看似來(lái)頭很大，有的甚至采取與內(nèi)地依法成立社團(tuán)相同的名稱(chēng)，對(duì)公眾進(jìn)行誤導(dǎo)。而其中相當(dāng)一部分還打著非營(yíng)利的旗號(hào)。

    “這些‘離岸社團(tuán)’的注冊(cè)人大多都是內(nèi)地人，利用香港較易注冊(cè)成功的便利條件，注冊(cè)時(shí)后面一般都會(huì)帶上個(gè)‘有限公司’，證明實(shí)質(zhì)上就是公司性質(zhì)，同時(shí)又會(huì)在后面設(shè)立所謂的分支機(jī)構(gòu)或者叫做二級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)外活動(dòng)的時(shí)候多隱去‘有限公司’故意制造一種非公司性質(zhì)假象，其個(gè)人目的不言而喻?！庇嘤例堈f(shuō)。

    除了注冊(cè)形式和名稱(chēng)選擇上有講究之外，這些“離岸社團(tuán)”在注冊(cè)構(gòu)架的設(shè)置上算是典型模仿，極具混淆性。“中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量協(xié)會(huì)”、“中國(guó)擔(dān)保協(xié)會(huì)”、“世界華商聯(lián)合會(huì)”等這些“離岸社團(tuán)”都有著明確的組織框架、機(jī)構(gòu)分工和人員組成，和境內(nèi)注冊(cè)社團(tuán)沒(méi)有任何區(qū)別，表面上組織架構(gòu)和國(guó)內(nèi)的全國(guó)性社團(tuán)是一模一樣的，甚至章程和國(guó)內(nèi)社團(tuán)也是一模一樣。

    清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)王名早前對(duì)媒體表示，香港回歸之前，香港NGO在內(nèi)地運(yùn)作按照《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》進(jìn)行管理，與外國(guó)NGO管理辦法一致；香港回歸之后，由于“一國(guó)兩制”的方針，相關(guān)制度建設(shè)卻一直被擱置，基本處于無(wú)法可依、無(wú)人管理的狀況，除非嚴(yán)重危害國(guó)家安全，才可能有部門(mén)介入。

    擾亂正常秩序

    2012年央視“3.15”晚會(huì)上揭露的“中華學(xué)生愛(ài)眼工程”，就是一個(gè)假借慈善名義進(jìn)行大肆斂財(cái)?shù)奶摷贆C(jī)構(gòu)。這家于2010年花一萬(wàn)元在香港注冊(cè)成立的“中華學(xué)生愛(ài)眼工程促進(jìn)會(huì)有限公司”，在內(nèi)地活動(dòng)時(shí)以“中華學(xué)生愛(ài)眼工程促進(jìn)會(huì)”的名字出現(xiàn)，并在內(nèi)地通過(guò)三億健康發(fā)展有限公司售賣(mài)眼鏡進(jìn)行獲利，但在民政部民間組織管理局的名單上，并沒(méi)有“中華學(xué)生愛(ài)眼工程促進(jìn)會(huì)”這個(gè)組織，也沒(méi)在宣傳單上所稱(chēng)的上層主管部門(mén)中國(guó)初級(jí)衛(wèi)生保健基金會(huì)注冊(cè)。北京市工商局網(wǎng)站上發(fā)現(xiàn)該企業(yè)狀態(tài)顯示2011年3月12日已被吊銷(xiāo)。一個(gè)虛構(gòu)的中華學(xué)生愛(ài)眼工程就這樣套著慈善的面孔在全國(guó)各地上演著一出出圈錢(qián)鬧劇。

    而“中國(guó)擔(dān)保協(xié)會(huì)”也是在香港注冊(cè)的機(jī)構(gòu)，每年舉辦若干場(chǎng)次擔(dān)保資格培訓(xùn)，都能夠與國(guó)家相關(guān)部門(mén)下屬單位進(jìn)行聯(lián)合發(fā)證。

    “我們經(jīng)常會(huì)接到國(guó)內(nèi)正常注冊(cè)的協(xié)會(huì)人員反映投訴，比如該協(xié)會(huì)在行業(yè)內(nèi)正舉辦資質(zhì)評(píng)比，但此時(shí)有一家香港的社團(tuán)打著跟他們一樣的旗號(hào)開(kāi)展相應(yīng)活動(dòng)，如果今后這家香港社團(tuán)組織要發(fā)展會(huì)員他們?nèi)绾翁幚??！鄙嫱饷耖g組織管理辦公室一位工作人員說(shuō)。

    “這種行為就已經(jīng)擾亂國(guó)內(nèi)正常經(jīng)濟(jì)秩序，給在境內(nèi)民政部門(mén)合法注冊(cè)的正常社會(huì)組織帶來(lái)很大危害，也擾亂了正常的社團(tuán)管理秩序，像這些組織機(jī)構(gòu)如果是在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出了什么狀況，影響不是哪一家社團(tuán)而是整個(gè)行業(yè)。”余永龍說(shuō)。

    監(jiān)管困境何解

    面對(duì)“離岸社團(tuán)”的監(jiān)管困境，作為普通公眾應(yīng)該做到有效識(shí)別，不應(yīng)只看到該機(jī)構(gòu)的抬頭和名稱(chēng)有“中國(guó)”就隨便與其合作，當(dāng)然大多在香港注冊(cè)時(shí)就選擇“國(guó)字頭”的社團(tuán)機(jī)構(gòu)看重的，正是人們普遍趨近相信名稱(chēng)大則組織正這點(diǎn)。

    “在法規(guī)出臺(tái)之前，應(yīng)加強(qiáng)宣傳和教育.”余永龍認(rèn)為，“第一，讓公眾知道在我國(guó)境內(nèi)合法登記的組織是哪些，在我們國(guó)家施行的是社會(huì)組織登記制度，只要是在境內(nèi)民政部門(mén)注冊(cè)登記的社會(huì)組織都容易查詢(xún)到。對(duì)于以全國(guó)性社會(huì)組織名義開(kāi)展活動(dòng)的，只要登陸‘中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)’查詢(xún)，很快就能知道這個(gè)組織的相關(guān)情況，這就是最好的區(qū)分方式；第二，具體合作時(shí)應(yīng)該注意，看這個(gè)組織說(shuō)和做是不是一回事，說(shuō)的時(shí)候是不是為了公益或行業(yè)利益，做的時(shí)候是不是在牟取私利，為什么有些組織總要選擇企業(yè)進(jìn)行合作，這兩點(diǎn)都是甄別其是否為‘離岸社團(tuán)’的重要方式?！?/p>

    本報(bào)先前報(bào)道“集善家園”以公益慈善名義進(jìn)行傳銷(xiāo)，就是一個(gè)打著慈善幌子涉嫌傳銷(xiāo)的例子。之所以能夠長(zhǎng)時(shí)間存在而且還有市場(chǎng)，關(guān)鍵一點(diǎn)就是公眾辨識(shí)度不是太高，當(dāng)然這其中也不乏有些商家為著傍上這趟“公益戰(zhàn)車(chē)”逐利的情形，公眾如何能夠更好地識(shí)別這些“偽公益”？

    余永龍說(shuō)，“這些組織還帶有很大的欺騙性和對(duì)公眾有誤導(dǎo)性，以公益的名義去做一些盈利性的活動(dòng)，有的時(shí)候可能會(huì)更好推開(kāi)一些。國(guó)內(nèi)為什么有市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)有一些組織都是出于私利?！?/p>

    現(xiàn)在內(nèi)地出現(xiàn)很多代理注冊(cè)公司也給那些想去投機(jī)注冊(cè)的人提供了便利條件。記者通過(guò)電話與廣州一家注冊(cè)公司取得聯(lián)系，對(duì)方聲稱(chēng)辦理香港公司、社團(tuán)完全沒(méi)有問(wèn)題，手上有數(shù)百個(gè)空殼公司可供選擇，還會(huì)授意使用意圖。這對(duì)于在內(nèi)地活動(dòng)數(shù)量繁多的“離岸社團(tuán)”在一定程度上起到了助推作用，那么內(nèi)地和香港能否兩地聯(lián)手合作對(duì)這些有違規(guī)記錄的“離岸社團(tuán)”進(jìn)行有效監(jiān)管呢？

    “兩地如何進(jìn)行合作監(jiān)管，我們是有過(guò)這樣的想法，主要看實(shí)現(xiàn)的可能性有多大。比如在·香港注冊(cè)公司你都不用去，直接通過(guò)第三方就可以達(dá)到注冊(cè)公司或社團(tuán)的目的，一個(gè)中介機(jī)構(gòu)旗下有很多公司，你要什么就給你什么，所有的辦公室地方就可以掛在那一個(gè)代理公司，你自己不需要有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，所以一個(gè)中介機(jī)構(gòu)就可以掛靠上百個(gè)公司，這都是中介代理的典型特征。真正要管理可能還是需要兩地相關(guān)職能部門(mén)從源頭上進(jìn)行一條龍的監(jiān)管和打擊?！?/p>

    相關(guān)草案已上報(bào)國(guó)務(wù)院

    當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織正在以一個(gè)龐大群體呈現(xiàn)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，在我國(guó)民政部門(mén)注冊(cè)登記的社會(huì)組織已達(dá)44.8萬(wàn)家，而在境外和香港注冊(cè)的離岸社團(tuán)在內(nèi)地基本處于不能登記、無(wú)法監(jiān)管的空白狀態(tài)。

    近三年來(lái)，民政部接到民眾對(duì)離岸社團(tuán)的舉報(bào)有200多件，占案件舉報(bào)總數(shù)的50%以上。根據(jù)舉報(bào)，民政部將在香港成立的社團(tuán)名稱(chēng)與在內(nèi)地民政部門(mén)成立的合法名稱(chēng)做了對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，有60多個(gè)香港社團(tuán)的名稱(chēng)與正規(guī)社團(tuán)名稱(chēng)類(lèi)似或者完全一樣。有關(guān)專(zhuān)家指出，這一方面嚴(yán)重?fù)p害了公民和一些法人組織的合法權(quán)益，另一方面也嚴(yán)重干擾了社會(huì)團(tuán)體管理的正常秩序。

    余永龍認(rèn)為:“政府部門(mén)的功能，一個(gè)是引導(dǎo)，引導(dǎo)公益組織要堅(jiān)持它的非營(yíng)利性和公益性，第二個(gè)就是執(zhí)法監(jiān)管，要保證公益性和非營(yíng)利性實(shí)現(xiàn)，對(duì)于國(guó)內(nèi)的組織可能還好多一點(diǎn)，但是對(duì)于離岸社團(tuán)這類(lèi)組織現(xiàn)在實(shí)質(zhì)上存在立法空白，現(xiàn)在民政部門(mén)正在制定規(guī)定，對(duì)‘離岸社團(tuán)’運(yùn)作行為進(jìn)行約束，特別表現(xiàn)出來(lái)營(yíng)利性特征比較明顯，對(duì)公益行業(yè)影響還比較大的組織我們還要進(jìn)行約束?！?/p>

    面對(duì)目前監(jiān)管法律上的空白，余永龍也道出了一絲無(wú)奈，“目前確實(shí)還是沒(méi)有一個(gè)很好的管控機(jī)制，‘離岸社團(tuán)’的執(zhí)法主體不好尋找?！庇嘤例堈f(shuō)。

    不過(guò)目前涉外社會(huì)組織管理的有法可依步伐正在加快，民政部對(duì)于規(guī)范涉外社會(huì)組織的法規(guī)草案已經(jīng)起草完成，并已上報(bào)國(guó)務(wù)院。

    “對(duì)于監(jiān)管條例的出臺(tái)時(shí)間表已經(jīng)有了初步計(jì)劃，民政部已將相關(guān)法規(guī)草案起草完畢已上報(bào)國(guó)務(wù)院法制部門(mén)，關(guān)于涉外社會(huì)組織監(jiān)管的具體條款將會(huì)融入《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三大條例修訂稿之中，今后民政部門(mén)在處理有關(guān)‘離岸社團(tuán)’相關(guān)問(wèn)題上將能做到有法可依、有法必依?！庇嘤例堈f(shuō)。

    現(xiàn)在內(nèi)地出現(xiàn)很多代理注冊(cè)公司，這也給那些想去投機(jī)注冊(cè)的人提供了便利條件，對(duì)于在內(nèi)地活動(dòng)數(shù)量繁多的“離岸社團(tuán)”在一定程度上起到了助推作用，那么內(nèi)地和香港能否兩地聯(lián)手合作對(duì)這些有違規(guī)記錄的‘離岸社團(tuán)’進(jìn)行有效監(jiān)管呢？

    “兩地如何進(jìn)行合作監(jiān)管，我們是有過(guò)這樣的考慮，需要兩地相關(guān)職能部門(mén)從源頭上進(jìn)行配合，依法監(jiān)管。”余永龍說(shuō)。