■ 本報(bào)記者 艾已晴/蘭考報(bào)道

    沿著限速50公里的公路，眼望稻草堆滿公路兩旁，不時(shí)出現(xiàn)稻草葉被大規(guī)模點(diǎn)燃的場(chǎng)景，記者驅(qū)車前往位于河南省蘭考縣城北關(guān)的袁厲害的家。蘭考當(dāng)?shù)氐某鲎廛囁緳C(jī)告訴記者，蘭考是貧困縣，很多人以務(wù)農(nóng)為主，節(jié)奏非常緩慢，平時(shí)婦女中午做完飯，基本就沒什么打緊的事兒，所以她們平時(shí)就以帶帶孩子，陪孩子玩兒為主要的生活方式。

    蘭考地處豫東平原，北依黃河，西鄰國家歷史文化名城七朝古都開封，為“中原文化”之地、文薈之鄉(xiāng)，文化積淀深厚。歷史上，蘭考縣一直是“溫和與奉獻(xiàn)”精神的代言地，以民風(fēng)平和著稱。

    火災(zāi)發(fā)生地回訪

    一下車，記者就發(fā)現(xiàn)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)已被封鎖，由警察看管，禁止任何人員靠近。據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的值班民警反映，縣政府已經(jīng)發(fā)動(dòng)多部門嚴(yán)控現(xiàn)場(chǎng)，但具體決策部門他們均稱不清楚。當(dāng)?shù)鼐用窀嬖V記者，發(fā)生火災(zāi)的現(xiàn)場(chǎng)其實(shí)是袁厲害房間中的一個(gè)屋子，因?yàn)楹⒆颖姸?，袁厲害只能把他們分散在不同的屋子里?！拔医?jīng)常看見袁厲害家的小孩子結(jié)群在門口玩泥巴，他們沒什么玩具，只能玩兒土、磚頭甚至垃圾這樣的東西?！痹诟浇幼〉囊粋€(gè)小伙子對(duì)記者說。

    火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)不能進(jìn)入，記者向其兩旁探索，推開一扇半掩的鐵門，在這里記者見到了袁厲害的親生女兒杜鵑和一名叫做“琴”的鄰居。

    杜鵑告訴記者，事發(fā)當(dāng)日，袁厲害的婆婆去世，但因?yàn)橐o(hù)送一些孩子上學(xué)，袁厲害錯(cuò)過了奔喪的機(jī)會(huì)。“那天早上她很早就離開了屋子，一些孩子跟隨袁厲害去上學(xué)了，剩下的一些年齡小的嬰幼兒，還有行動(dòng)不便的孩子在屋子里玩耍?！?/p>

    截至記者發(fā)稿前，袁厲害因心臟病突發(fā)，被送往離她家僅一墻之隔的蘭考縣人民醫(yī)院救治，至今昏迷未醒。

    而袁厲害周邊的鄰居則聯(lián)名向記者請(qǐng)求，希望能給袁厲害一個(gè)公道。“我平時(shí)就說她太傻了，這回出事兒了才知道事件嚴(yán)重。但她這人真的特別好相處，希望你們能幫幫她。”鄰居說。

    民間救助的尷尬現(xiàn)實(shí)

    蘭考縣民政局提供的材料顯示，袁厲害為城關(guān)鎮(zhèn)北街村民，原名袁鳳英，自1987年開始收養(yǎng)棄嬰和孤兒以來，至今累計(jì)收養(yǎng)的孩童近百個(gè)，其中年齡大的已結(jié)婚成家。

    對(duì)于1月4日發(fā)生的火災(zāi)，目前公安部已經(jīng)派出專家趕到蘭考，火災(zāi)原因仍在調(diào)查中。

    據(jù)蘭考縣民政局提供的資料顯示，目前蘭考縣注冊(cè)在案的官方正式承認(rèn)的孤兒僅500名。袁厲害收容的這些孤殘兒童，雖皆未獲得官方承認(rèn)，但他們尚算是民間自發(fā)救助的“幸運(yùn)兒”，而那些散落在農(nóng)村各個(gè)偏僻角落，沒有得到收養(yǎng)和救助的孩子，則更是命懸一線。

    蘭考縣民政局回應(yīng)：“一般不識(shí)字的人發(fā)現(xiàn)棄嬰和孤兒后，可以向村支部口頭申請(qǐng)和推薦?！比欢狈χT如救助站登記點(diǎn)等民政一線專業(yè)工作人員的主動(dòng)的指導(dǎo)和幫助，最后能從“口頭申報(bào)”變成最后官方資料的事實(shí)案例也少之又少，最后的情況是，大量需救助和收養(yǎng)的信息在田間地頭就“蒸發(fā)”了，人們只好通過民間自發(fā)的方式解決這些孤遺兒童的生存問題。

    北京青少年法律援助與研究中心副主任張文娟告訴記者：“1992年之前，我們國家的收養(yǎng)規(guī)定相對(duì)空白，對(duì)收養(yǎng)關(guān)系成立的程序和條件沒有具體規(guī)定，也就意味著從法律上可接受事實(shí)收養(yǎng)。1992年制定了《收養(yǎng)法》，1999年修訂實(shí)施了《收養(yǎng)法》，收養(yǎng)棄嬰或兒童以及社會(huì)福利機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的孤兒，要求登記?！?/p>

    其實(shí)，袁厲害早在1992年之前就開始養(yǎng)育被遺棄兒童和孤殘兒，她的作為全縣聞名后，更有人上門給她送嬰兒。對(duì)于袁厲害的愛心行為，蘭考縣民政部門并沒有因?qū)Ψ删唧w條款的變更及時(shí)與袁厲害溝通，袁厲害也并未覺得她的做法有不妥。此外，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蘭考縣民政局對(duì)于兒童資料的分類管理也存在盲區(qū)，他們并沒有及時(shí)將《收養(yǎng)法》變化前和變化后，需登記和已“事實(shí)登記”的孩子進(jìn)行分類管理和備案。

    職責(zé)不易界定的困局

    據(jù)了解，2011年，蘭考縣就正式成為河南省政府直管縣。早在2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了在財(cái)政上省直管縣的試點(diǎn)，浙江甚至已經(jīng)在一些社會(huì)管理事務(wù)上進(jìn)行省直管縣的試點(diǎn)。蘭考縣作為時(shí)間并不長的直管縣，一些經(jīng)驗(yàn)還并不充足。與此同時(shí)，直管縣政府職責(zé)歸屬的問題也困擾著當(dāng)?shù)孛裾块T。

    “我們的財(cái)政部分歸河南省直管，但很多人事關(guān)系仍由開封市管理?！碧m考縣民政局副局長李美姣告訴《公益時(shí)報(bào)》記者。

    蘭考作為省直管縣，目前只進(jìn)行了財(cái)政部分的直管。而社會(huì)管理職能上要實(shí)現(xiàn)“直管”還困難重重。

    此外，蘭考縣民政局還面臨著實(shí)際操作過程中的難題。李美姣告訴記者，對(duì)于已進(jìn)行“民間收養(yǎng)”但沒有民政備案的“好心人”，民政局只能“動(dòng)員”，但沒權(quán)利強(qiáng)制執(zhí)行。從現(xiàn)實(shí)情況看，地方民政部門“動(dòng)員”的效率不高，效果也不理想。

    據(jù)了解，蘭考縣民政局的工作人員曾大規(guī)模地去袁厲害家里動(dòng)員，袁厲害在極不情愿的情況下，將自己收養(yǎng)的十個(gè)孩子交給了民政局安排，剩下的就不了了之了。

    “因?yàn)檫@一次動(dòng)員的難度很大，很費(fèi)力，后來就沒人再愿意去說服袁厲害了?！崩蠲梨f道。

    正是民政局這樣的“知難而退”，造成了蘭考縣民政局和袁厲害關(guān)系的微妙。就這樣，“動(dòng)員”和“執(zhí)法”這兩種方法都沒發(fā)揮應(yīng)有的作用：“動(dòng)員”這種軟性方法在民政局工作人員“碰釘子”后便停滯不前，而“執(zhí)法”這種“硬性”方法也同樣出現(xiàn)“硬傷”，或者干脆找不到匹配的具體法律以及執(zhí)法部門。

    若即若離的“補(bǔ)貼”

    袁厲害長期撫養(yǎng)這么多孩子，民政局其實(shí)早已知曉。但民政部門對(duì)于袁厲害長期保持的是一種暗地關(guān)注，若即若離的方式。事實(shí)上，蘭考民政局對(duì)袁厲害給予了不定時(shí)不定額的“補(bǔ)貼”。

    蘭考縣民政局副局長李美姣向記者出示了一個(gè)名為“2004年度至2006年9月底民政部門對(duì)袁厲害救助情況表”的文件，上面顯示共撥款5900元、面粉1200斤、被子6條、衣服8件、舊衣服130件、方便面4件的資助信息。“其中5000塊錢是給袁厲害增補(bǔ)房子用的。”李美姣補(bǔ)充道。

    其實(shí)，在2010年前，國家民政部還尚未推出孤兒津貼制度的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，直到2010年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》，隨后財(cái)政部和民政部才確立了撫養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)：機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的孩子每人每月1000元，散居孤兒每人每月600元。

    事實(shí)上，蘭考縣民政局早在國家出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》之前就已對(duì)袁厲害進(jìn)行“幫助”。但2010年后，對(duì)于國家給予孤兒補(bǔ)貼這樣的政策性利好變化，蘭考民政局卻并沒有隨之進(jìn)行工作方式的調(diào)整。對(duì)于袁厲害的年度補(bǔ)助金額仍沿用2004-2006年度的平均值，而未采用上述《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》中規(guī)定的每個(gè)孩子每月給予600元或1000元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。 

    缺位的官辦福利院

    “以前，縣級(jí)的民政部門沒有資格申請(qǐng)建立兒童福利院，不僅特困縣沒有資格，連普通的縣也沒有資格，因此，全國只市級(jí)地區(qū)才有兒童福利院?！崩蠲梨f。

    據(jù)了解，河南省兒童福利機(jī)構(gòu)遵循“城市收養(yǎng)縣區(qū)農(nóng)村兒童”的順序，但事實(shí)上這些市屬兒童福利院并不愿意進(jìn)行跨區(qū)收養(yǎng)，像SOS國際兒童村這樣的機(jī)構(gòu)還會(huì)存在挑選兒童的情況。那些智商高、健康孩子更容易被選中。那些有殘障的農(nóng)村孩子基本無處可去，而即便城市的福利機(jī)構(gòu)愿意收養(yǎng)，從所在縣再到市福利機(jī)構(gòu)的整套審批程序走下來，就已耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。而這段時(shí)間，這些沒有任何生活保障的孩子根本“等不起”，只能被動(dòng)地被安排在“臨時(shí)安置點(diǎn)”。

    李美姣告訴記者，直到國家“十二五計(jì)劃”的時(shí)候，國家才把縣建兒童福利院列入計(jì)劃范疇之內(nèi)?！拔覀?cè)?009年、2010年時(shí)向上級(jí)部門提出申請(qǐng)，希望建立縣屬兒童福利院，第一次是向發(fā)改委提出的申請(qǐng)，但被拒絕了?！?/p>

    “因?yàn)樘m考縣是特困縣，對(duì)于財(cái)政的需求特別依賴。任何機(jī)構(gòu)的建設(shè)都不能缺錢，所以最后的決定權(quán)在發(fā)改委。”李美姣說。

    在第一次提出建立兒童福利院的請(qǐng)求被拒絕后，蘭考縣再次向河南省民政局提出申請(qǐng)，最終獲得通過。據(jù)李美姣介紹，目前第一批用于“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)”的90萬元資金，已于2012年12月劃撥到蘭考縣民政局。

    路在何方

    “其實(shí)民間的慈善力量到達(dá)蘭考的還非常少。還沒有社會(huì)愛心企業(yè)和愛心人士來這里建孤兒院?！崩蠲梨f。

    其實(shí)蘭考縣民政局這種期望不是沒有道理。北京師范大學(xué)中國公益研究院院長王振耀說：“一個(gè)城市每天增加兩個(gè)，一年就是六七百殘疾兒童。要怎樣解決？各國都選擇鼓勵(lì)民間力量加入進(jìn)來共同解決這個(gè)問題。民辦福利院是未來的發(fā)展方向?！?/p>

    王振耀說，過去民政福利是補(bǔ)充型的，主要照顧在兒童福利院（孤兒院）的孩子，社會(huì)上的孤兒還沒有被納入到福利體系，采用低保、五保等方法無法兼顧社會(huì)上所有的兒童。

    而據(jù)袁厲害的親生女兒杜鵑介紹，在袁厲害撫養(yǎng)的孩子當(dāng)中，殘疾、有病的占了絕大多數(shù)。有的孩子進(jìn)行了國家免費(fèi)手術(shù)，重獲了健康。而有的孩子的疾病沒有列入國家免費(fèi)手術(shù)的范疇，因此就一直沒有進(jìn)行治療，有些因此夭折?！斑@些孩子生病或殘疾了能被救治，或許就不會(huì)被拋棄。”杜鵑說。

    “因此，殘疾兒童尤其是重殘兒童，更廣泛地講是重殘人，要不要給津貼和福利。不給，這些孩子就被拋棄?！蓖跽褚f，“國家兒童福利制度到轉(zhuǎn)型的時(shí)候了。第一步是孤兒，第二步是重殘兒童，包括大病。過去我們認(rèn)為這些是家庭責(zé)任、社會(huì)責(zé)任，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)到國家責(zé)任和政府責(zé)任。” 

    “政策的保障需要通過法律跟上。我國的《兒童福利法》的立法行動(dòng)應(yīng)該被提上日程了?！睆埼木曷蓭熣f道。

    此外，我國《收養(yǎng)法》規(guī)定，收養(yǎng)人資格上標(biāo)注有“有撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力”這條，但撫養(yǎng)教育能力該如何判定，這值得我們深深思考。就現(xiàn)實(shí)而言，我國法律在落實(shí)到兒童福利上，“情感福利”卻往往是被忽視的內(nèi)容。

    王振耀認(rèn)為，政府應(yīng)該做的是建立網(wǎng)絡(luò)，提高資金支持，進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，提供設(shè)施包括房子等，讓民間做，而政府加強(qiáng)管理和指導(dǎo)，在培訓(xùn)之后將來“家庭化”，鼓勵(lì)更多的愛心人士加入進(jìn)來。

    而對(duì)于社會(huì)中的有慈善之心的個(gè)人和企業(yè)來說，慈善行為若能多向特困縣靠攏，并且不僅僅關(guān)注于物資的發(fā)放，選擇延續(xù)性、發(fā)展性強(qiáng)的綜合性福利機(jī)構(gòu)是非常好的慈善方式。