■ 本報(bào)記者 王會(huì)賢

    “政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的資金來源主要有三種：專項(xiàng)資金、預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金。從目前的實(shí)際情況看，專項(xiàng)資金、預(yù)算外資金使用比例相當(dāng)高。當(dāng)前，政府購買社會(huì)組織服務(wù)的財(cái)政資金沒有全部納入公共財(cái)政體制，資金來源不固定。而納入公共財(cái)政體制，意味著進(jìn)入政策議程，處在政府監(jiān)督之下。資金使用的正當(dāng)性與合法性也具有了切實(shí)保證。”

    日前，根據(jù)民政部民間組織管理局立項(xiàng)公告，“2012年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)審”揭曉，云南省青少年發(fā)展基金會(huì)“希望‘心’（先心病患兒）生命救助計(jì)劃示范項(xiàng)目”作為全國86個(gè)社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目之一獲得了50萬元中央財(cái)政資金的支持。

    這50萬元來自一個(gè)2億元的專項(xiàng)資金。

    今年初，中央財(cái)政首次劃撥2億元專項(xiàng)資金，向社會(huì)組織購買服務(wù)，支持其開展社會(huì)化服務(wù)。跟云南省青少年發(fā)展基金會(huì)相似，很多中標(biāo)的社會(huì)組織都是首次獲得中央財(cái)政專項(xiàng)資金的支持。中央財(cái)政埋單，由社會(huì)組織實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目，這是政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)一種新嘗試。

    目前，我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的資金來源主要有三種：專項(xiàng)資金、預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金。從目前的實(shí)際情況看，專項(xiàng)資金、預(yù)算外資金使用比例相當(dāng)高。上述中央財(cái)政撥出的2億元即為專項(xiàng)資金。

    中央財(cái)政劃撥“2億元專項(xiàng)資金”被視為一個(gè)重要的政策信號(hào)。在此背景下，各地也開始了多種創(chuàng)新嘗試。

    買什么？

    公共服務(wù)事業(yè)種類繁多、性質(zhì)各異，需要明確政府必須直接提供和可以購買提供的服務(wù)項(xiàng)目，將那些能夠交給社會(huì)組織來做而且能夠做好的公共服務(wù)項(xiàng)目納入政府購買公共服務(wù)的范疇，交由社會(huì)組織來做。

    中央2億元專項(xiàng)資金包括四個(gè)投向：一是發(fā)展示范項(xiàng)目，主要資助西部地區(qū)社會(huì)組織開展社會(huì)服務(wù)活動(dòng)；二是承接社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目，主要資助規(guī)模較大、職能重要的全國性社會(huì)組織和具有較強(qiáng)區(qū)域輻射功能的社會(huì)組織承接政府委托的社會(huì)服務(wù)；三是社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目，重點(diǎn)支持基金會(huì)針對(duì)特殊群體開展社會(huì)救助項(xiàng)目；四是人員培訓(xùn)示范項(xiàng)目，重點(diǎn)資助中西部困難地區(qū)、民族地區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)工作人員的培訓(xùn)。

    北京市在2月份啟動(dòng)今年的政府購買服務(wù)時(shí)也發(fā)布了項(xiàng)目指南，結(jié)合群眾的需求和市委市政府的重點(diǎn)工作安排，開列5大類40項(xiàng)，項(xiàng)目數(shù)量定為300個(gè)。

    之后不久，廣東省在今年5月公布《政府向社會(huì)組織購買服務(wù)暫行辦法》，要求各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)擬訂本級(jí)政府每年度向社會(huì)組織購買服務(wù)目錄。

    今年8月，廣東省財(cái)政廳發(fā)布《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目目錄》（第一批），包括保障房后期管理、動(dòng)物重大疫病和農(nóng)作物重大病蟲害監(jiān)測預(yù)警與防控、外來人口管理等262項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目，首次具體明確了在政府職能范圍內(nèi)哪些事項(xiàng)可以交由社會(huì)組織承擔(dān)，哪些應(yīng)由政府履行，此舉成為全國首創(chuàng)。

    詳細(xì)的項(xiàng)目目錄使政府購買服務(wù)的方向性和可操作性都進(jìn)一步增強(qiáng)。

    華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授易承志表示，可以根據(jù)社會(huì)組織本身的不同類別和優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行項(xiàng)目的優(yōu)化配置。我國現(xiàn)有的社會(huì)組織主要分為國際社會(huì)組織，國內(nèi)政府背景的社會(huì)組織和民間社會(huì)組織。國際社會(huì)組織有較成熟的理念和較先進(jìn)的技術(shù)，政府可以向其購買能力培訓(xùn)和技術(shù)；政府背景的社會(huì)組織有完整的組織體系以及較強(qiáng)的動(dòng)員能力，可以向其購買宣傳、倡導(dǎo)等項(xiàng)目；民間社會(huì)組織則具有貼近弱勢(shì)人群的優(yōu)勢(shì)以及較為靈活的工作節(jié)奏，可以向其購買弱勢(shì)人群的直接服務(wù)。

    資金如何保障？

    在中共北京市委社會(huì)工作委員會(huì)委員、市社會(huì)辦副巡視員王想平看來，我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)雖然早在上世紀(jì)九十年代就已開始，但在此前階段還面臨很多瓶頸?！笆紫染褪琴Y金來源不固定，資金沒有全部納入公共財(cái)政體制?！蓖跸肫秸f，此前，政府更多地是向事業(yè)單位或有資質(zhì)的企業(yè)購買，而很少真正面向承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織，特別是草根社會(huì)組織就更少了。

    購買資金納入公共財(cái)政體制，意味著進(jìn)入政策議程，處在政府監(jiān)督之下。資金使用的正當(dāng)性與合法性也具有了切實(shí)保證。目前，政府向NGO購買服務(wù)的財(cái)政資金保障制度尚不完備。

    因缺乏統(tǒng)一要求和制度性安排，各地購買社會(huì)組織服務(wù)的資金來源各不相同。在制度建設(shè)方面，北京市探索得比較早。中共北京市委社會(huì)工作委員會(huì)2007年成立，用了兩年的時(shí)間專門就購買社會(huì)組織服務(wù)的政策與財(cái)政局進(jìn)行過深入的溝通。“財(cái)政政策的保障問題?！蓖跸肫秸f，“怎樣將這筆資金合理合規(guī)合法地用到社會(huì)組織身上去，是雙方探討的重點(diǎn)。”

    北京市購買社會(huì)組織服務(wù)管理方式上與其他省市明顯的不同是，其他省市是各部門直接面向社會(huì)組織進(jìn)行項(xiàng)目的招標(biāo)或者申報(bào)、評(píng)審。北京市設(shè)置兩類主責(zé)單位，一是27個(gè)樞紐型社會(huì)組織，同領(lǐng)域、同類別的社會(huì)組織通過此渠道申報(bào)。另一個(gè)是區(qū)縣的社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。通過這兩種途徑，也加強(qiáng)了社會(huì)組織與主管部門的聯(lián)系與溝通。

    2010年，北京市社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金1.7億元，其中2200多萬元用于購買社會(huì)組織服務(wù)。根據(jù)北京市《使用社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)報(bào)告》，2011年的實(shí)際投入達(dá)到7879萬元。購買資金在當(dāng)年年底前全部撥于各主責(zé)單位（指區(qū)縣社工委和樞紐型社會(huì)組織），由主責(zé)單位發(fā)放到相關(guān)社會(huì)組織。王想平表示，市財(cái)政的資金主要提供支持和引導(dǎo)作用，除此之外，各區(qū)縣有配套資金，與市財(cái)政資金比例基本達(dá)到1:1。政府購買服務(wù)落地，受惠最多的是基層群眾，所以各區(qū)縣在這方面積極性非常高。用財(cái)政資金購買社會(huì)組織服務(wù)其實(shí)是多贏的一種舉措。對(duì)財(cái)政部門、業(yè)務(wù)主管部門、社會(huì)組織是多贏的局面，老百姓則可以享受更好的服務(wù)。

    其他省市中，許多仍在進(jìn)行政府購買服務(wù)的試點(diǎn)工作。上海在國內(nèi)是較早嘗試政府購買公共服務(wù)的，購買范圍不斷擴(kuò)展，相應(yīng)的財(cái)政支出也在不斷增加。目前上海市的政府購買服務(wù)主要由主管單位、政府部門、街道等根據(jù)自身需要向社會(huì)組織購買。各區(qū)縣有相關(guān)制度探索，但在市級(jí)層面，還沒有專門的管理制度，需要根據(jù)其他相關(guān)的制度和法規(guī)來保障。據(jù)報(bào)道，上海市正在計(jì)劃構(gòu)建政府購買服務(wù)公共管理平臺(tái)，完善政府購買服務(wù)的評(píng)價(jià)機(jī)制。

    今年5月，廣東省政府印發(fā)實(shí)施《政府向社會(huì)組織購買服務(wù)暫行辦法》，其中對(duì)資金安排及支付做了單獨(dú)規(guī)定：購買服務(wù)所需資金從購買主體部門預(yù)算安排的公用經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)使用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中解決的，由各部門依據(jù)購買服務(wù)合同，按現(xiàn)行的部門預(yù)算政府采購資金支付程序支付；購買服務(wù)所需資金未納入購買主體部門預(yù)算，但經(jīng)批準(zhǔn)可在部門管理的財(cái)政專項(xiàng)資金中列支的，由財(cái)政部門審核購買服務(wù)合同后，采取財(cái)政直接支付方式支付。

    對(duì)于經(jīng)費(fèi)問題，廣東省財(cái)政廳廳長曾志權(quán)在接受媒體采訪時(shí)給出解釋，“按照需求與可能相結(jié)合的原則，省級(jí)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)原則上從單位部門預(yù)算安排的公用經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)使用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)籌解決。政府向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目屬重大民生事項(xiàng)或省委、省政府臨時(shí)交辦事項(xiàng)的，按照省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理規(guī)定和‘一事一議’原則，專項(xiàng)研究確定購買服務(wù)資金規(guī)模和來源”。

    解決之道

    目前，政府購買社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要通過專項(xiàng)資金和預(yù)算外資金解決，尚無專門的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。

    王想平表示，目前政府購買服務(wù)沒有單獨(dú)的法規(guī)，其法律依據(jù)主要是《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招投標(biāo)法》等類的相關(guān)規(guī)定及細(xì)則，其中購買服務(wù)類項(xiàng)目金額超過50萬的要求必須通過招投標(biāo)方式進(jìn)行。而招標(biāo)、邀標(biāo)、評(píng)標(biāo)的過程很復(fù)雜，往往要用上三個(gè)月，會(huì)對(duì)項(xiàng)目周期造成影響。所以現(xiàn)在更多地是鼓勵(lì)社會(huì)組織自主申報(bào)，項(xiàng)目不要求太大，只要結(jié)合自身情況，更好地服務(wù)基層群眾。北京市在明年可能會(huì)探索長期、重大服務(wù)項(xiàng)目的招投標(biāo)。

    清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所副所長賈西津認(rèn)為，隨著政府購買服務(wù)越來越多，應(yīng)該在《政府采購法》中做出細(xì)化規(guī)定，將購買社會(huì)組織服務(wù)納入到政府統(tǒng)一采購的序列中，使其正規(guī)化。據(jù)王想平透露，財(cái)政部即將出臺(tái)政府購買服務(wù)的相關(guān)政策。

    青島學(xué)者王義也曾建議，提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，購買公共服務(wù)的資金應(yīng)納入公共財(cái)政預(yù)算，這不僅有利于規(guī)范政府行為，而且將為構(gòu)建政府與社會(huì)組織的伙伴關(guān)系奠定良好基礎(chǔ)。

    名詞解釋

    專項(xiàng)資金

    ——是國家或有關(guān)部門或上級(jí)部門下?lián)艿木哂袑ｉT指定用途或特殊用途的資金。這種資金都會(huì)要求進(jìn)行單獨(dú)核算，?？顚Ｓ茫荒芘沧魉?。在當(dāng)前各種制度和規(guī)定中，專項(xiàng)資金有著不同的名稱，如專項(xiàng)支出、項(xiàng)目支出、專款等。

    預(yù)算內(nèi)資金

    ——主要是指由國家各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一集中和管理的財(cái)政資金部分。預(yù)算內(nèi)資金是按照法定程序編制、審查和批準(zhǔn)的年度財(cái)政收支計(jì)劃。國家預(yù)算收支起訖的有效期限即預(yù)算編制和執(zhí)行所應(yīng)依據(jù)的法定界限，稱為預(yù)算年度或財(cái)政年度。

    預(yù)算外資金

    ——是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。它是國家預(yù)算資金的必要補(bǔ)充，具有分散性、自主性、專用性的特點(diǎn)。