■ 本報(bào)記者 張雪弢

    《規(guī)定》明確了社會團(tuán)體開展合作活動的禁止性行為：不得超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍；不得以任何形式或名義強(qiáng)制組織或者個(gè)人參加，以及強(qiáng)制收取相關(guān)費(fèi)用；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得舉辦評比達(dá)標(biāo)表彰活動；與黨政機(jī)關(guān)或者其他組織舉辦合作項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)事先征得合作方同意；利用黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人名義進(jìn)行宣傳，應(yīng)當(dāng)征得本人同意。

    “規(guī)定的初衷是好的，而真正的監(jiān)督執(zhí)行還是需要政府相關(guān)部門來配合?！?0月10日，民政部官網(wǎng)正式公布了《關(guān)于規(guī)范社會團(tuán)體開展合作活動若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝第一時(shí)間關(guān)注，同時(shí)也道出自己的看法。

    “通過合作方式開展活動有利于社會團(tuán)體提高工作效率、提升工作水平。新出臺的這個(gè)規(guī)定著眼于對已經(jīng)暴露出的問題進(jìn)行規(guī)范，并且堅(jiān)持寬嚴(yán)適度、有保有壓，這樣也避免對正常的合作活動形成沖擊。”民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人這樣表示。

    為什么出臺

    事實(shí)上，民政部于2011年底開始就已經(jīng)著手起草《規(guī)定》。社會團(tuán)體通過合作方式開展業(yè)務(wù)活動本是好事一樁，既能提高工作效率、提升工作水平，又能降低工作成本、減輕工作負(fù)擔(dān)。然而，一些社會團(tuán)體在與其他組織合作開展業(yè)務(wù)活動過程中，出現(xiàn)了把關(guān)審核不嚴(yán)、活動開展無序、內(nèi)部監(jiān)督缺失等不規(guī)范行為，有的甚至出現(xiàn)了借機(jī)大肆斂財(cái)、強(qiáng)制服務(wù)、強(qiáng)制收費(fèi)等違法違規(guī)行為。中國電子商會通過其主辦的“315消費(fèi)電子投訴網(wǎng)”強(qiáng)制服務(wù)、強(qiáng)制收費(fèi)，民政部對其作出“警告”的行政處罰。而中國經(jīng)濟(jì)報(bào)刊協(xié)會以掛名方式參與“共和國脊梁”評選活動并收取費(fèi)用，更是引起了廣泛關(guān)注，民政部對其作出停止活動3個(gè)月、沒收違法所得5萬元的行政處罰。

    這些事件被新聞媒體連續(xù)追蹤報(bào)道，形成社會輿論熱點(diǎn)，損害了社會團(tuán)體的公信力和整體形象。為從制度層面加強(qiáng)對社會團(tuán)體開展合作活動的規(guī)范，民政部在對近年來社會團(tuán)體開展合作活動中出現(xiàn)的問題進(jìn)行認(rèn)真梳理和總結(jié)，充分聽取地方登記管理機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和專家學(xué)者的意見基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次討論和修改，形成了《規(guī)定》草案稿。

    《規(guī)定》的制定過程中，參與人員遵循了三個(gè)原則——針對性、操作性、寬嚴(yán)相濟(jì)。相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者：《規(guī)定》的起草始終堅(jiān)持緊密聯(lián)系實(shí)際，有針對性地解決問題。為了讓社會團(tuán)體在開展合作活動中有明確的規(guī)定可以參照執(zhí)行，各個(gè)條款的起草一直遵循在實(shí)際運(yùn)作中便于操作，易于執(zhí)行的原則。

    草案稿形成后，相繼征求了一些地方登記管理機(jī)關(guān)和部分全國性社會團(tuán)體的意見。隨后，民政部民間組織管理局和政策法規(guī)司又召開了座談會，對《規(guī)定》進(jìn)行了進(jìn)一步認(rèn)真研究，反復(fù)修改完善后，形成審議稿，10月10日正式發(fā)出通知。

    規(guī)定了什么

    通讀這十四條規(guī)定，可以看出：《規(guī)定》明確了社會團(tuán)體開展合作活動的基本要求和基本原則，同時(shí)也對社會團(tuán)體開展合作活動的內(nèi)部程序等進(jìn)行規(guī)范?！兑?guī)定》中“要對合作方資質(zhì)、能力、信用等進(jìn)行甄別考察，對合作協(xié)議認(rèn)真審核，對合作項(xiàng)目全程監(jiān)督”這樣的細(xì)節(jié)都有明確的規(guī)定。

    《規(guī)定》還對社會團(tuán)體開展合作活動中易發(fā)、多發(fā)問題環(huán)節(jié)和社會關(guān)注強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題進(jìn)行規(guī)范。

    針對廣為社會詬病的“賣牌子”斂財(cái)亂象，《規(guī)定》第七條明確要求：社會團(tuán)體開展合作活動，涉及使用本組織名稱、標(biāo)志的，應(yīng)在合作前對合作方進(jìn)行必要的調(diào)查了解，并對合作內(nèi)容做好風(fēng)險(xiǎn)評估。

    社會團(tuán)體同意合作方使用本組織名稱、標(biāo)志，應(yīng)與對方簽訂授權(quán)使用協(xié)議，明確各方權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。以“主辦單位”、“協(xié)辦單位”、“支持單位”、“參與單位”、“指導(dǎo)單位”等方式開展合作活動的，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)，加強(qiáng)對活動全程的監(jiān)管，不得以掛名方式參與合作。將自身業(yè)務(wù)活動委托其他組織承辦或者協(xié)辦的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對所開展活動的主導(dǎo)和監(jiān)督，不得以任何形式向承辦方或者協(xié)辦方收取費(fèi)用。

    為防止社會團(tuán)體負(fù)責(zé)人、分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人牟取私利，《規(guī)定》明確了：社會團(tuán)體不得將自身開展的經(jīng)營服務(wù)性活動轉(zhuǎn)包或委托與社會團(tuán)體負(fù)責(zé)人、分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人有直接利益關(guān)系的個(gè)人或者組織實(shí)施。

    針對社會團(tuán)體通過合作舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體曾暴露出的問題，《規(guī)定》中也做了相應(yīng)要求：社會團(tuán)體與其所舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體在資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)、人員方面要分開，同時(shí)社會團(tuán)體和所舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間發(fā)生經(jīng)濟(jì)往來，應(yīng)當(dāng)按照等價(jià)交換的原則收取價(jià)款、支付費(fèi)用。

    近年來，社會團(tuán)體在開展合作活動中，其分支機(jī)構(gòu)（代表機(jī)構(gòu)）、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)活動不規(guī)范的問題日益突出，有些社會團(tuán)體以斂財(cái)為目的，向所屬分支機(jī)構(gòu)（代表機(jī)構(gòu)）、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)收取管理費(fèi)或者承包費(fèi)。針對這一現(xiàn)象，《規(guī)定》對社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)（代表機(jī)構(gòu)）、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)范，明確要求：分支機(jī)構(gòu)（代表機(jī)構(gòu)）、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立法人，未經(jīng)社會團(tuán)體授權(quán)或者批準(zhǔn)，不得與其他民事主體開展合作活動。社會團(tuán)體不得將其分支機(jī)構(gòu)（代表機(jī)構(gòu)）、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)委托給其他組織運(yùn)營，并且不得向其所屬分支機(jī)構(gòu)（代表機(jī)構(gòu)）、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)收取或變相收取管理費(fèi)用。

    值得關(guān)注的是，《規(guī)定》明確了社會團(tuán)體開展合作活動的禁止性行為：不得超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍；不得以任何形式或名義強(qiáng)制組織或者個(gè)人參加，以及強(qiáng)制收取相關(guān)費(fèi)用；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得舉辦評比達(dá)標(biāo)表彰活動；與黨政機(jī)關(guān)或者其他組織舉辦合作項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)事先征得合作方同意；利用黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人名義進(jìn)行宣傳，應(yīng)當(dāng)征得本人同意。

    發(fā)揮怎樣作用

    《規(guī)定》出臺后，大家最關(guān)心的還是其對社會團(tuán)體開展合作活動發(fā)揮怎樣的作用。民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：這次出臺的《規(guī)定》對社會團(tuán)體開展合作活動中易發(fā)、多發(fā)的問題有重要的規(guī)范作用。

    2011年7月，“共和國脊梁”評獎活動因交費(fèi)就可獲獎而成為熱議話題。中國經(jīng)濟(jì)報(bào)刊協(xié)會因以掛名方式參與，被民政部處以停止活動3個(gè)月、沒收違法所得5萬元的行政處罰。針對這一事件，公眾曾提出以下的疑問：社會團(tuán)體是否可以將本組織名稱、標(biāo)志出讓或者授權(quán)合作方使用？根據(jù)《規(guī)定》，民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人給出這樣的解釋：名稱、標(biāo)志作為社會團(tuán)體無形資產(chǎn)，在不違法違規(guī)和違背章程的情況下，應(yīng)該允許其在開展合作活動時(shí)使用。但社會團(tuán)體應(yīng)在合作前對合作方進(jìn)行必要的調(diào)查了解，并對合作內(nèi)容做好風(fēng)險(xiǎn)評估，避免給社會團(tuán)體帶來負(fù)面影響，保證這一公益資源不被濫用。

    社會團(tuán)體在參與合作時(shí)是否可以收取費(fèi)用？社會團(tuán)體通過合作方式開展業(yè)務(wù)活動，并向活動對象收取一定的費(fèi)用，是社會團(tuán)體正常的業(yè)務(wù)收入來源，應(yīng)當(dāng)允許。但有的社會團(tuán)體以各種掛名方式參與由企業(yè)具體承辦的活動，只收取掛名費(fèi)，不履行相應(yīng)職責(zé)，對活動疏于監(jiān)管；有的社會團(tuán)體與商業(yè)機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，以社會團(tuán)體名義開展，實(shí)際完全由商業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，社會團(tuán)體只是向合作方收取一定管理費(fèi)用，使活動完全淪為商業(yè)機(jī)構(gòu)的斂財(cái)工具。因此，《規(guī)定》要求社會團(tuán)體開展合作活動應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)，加強(qiáng)對活動全程監(jiān)管，不得以掛名方式參與合作，防止“共和國脊梁”評選這樣的類似事件再次發(fā)生。

    社會團(tuán)體將自身業(yè)務(wù)活動委托其他組織承辦或者協(xié)辦，這種做法是否可行？通過合作方式，社會團(tuán)體將自己的業(yè)務(wù)活動委托給專業(yè)第三方執(zhí)行，符合社會分工合作的原則，有利于社會團(tuán)體業(yè)務(wù)活動開展和工作績效的提高?！兑?guī)定》中要求社會團(tuán)體對委托出去的業(yè)務(wù)活動要加強(qiáng)主導(dǎo)和監(jiān)督，不能放手不管，同時(shí)不得以任何形式向承辦方或者協(xié)辦方收取費(fèi)用，以防止社會團(tuán)體自身品牌和社會形象受損。

    早在2007年，中國地區(qū)開發(fā)促進(jìn)會就因?qū)⑵渌鶎偃?個(gè)分支機(jī)構(gòu)和2個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別交由不同的企業(yè)承辦，企業(yè)負(fù)責(zé)人同時(shí)擔(dān)任分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，每年向企業(yè)收取2—10萬元不等的管理費(fèi)用的行為，被民政部作出撤銷登記的行政處罰。

    這次出臺的《規(guī)定》中，“社會團(tuán)體不得將其分支機(jī)構(gòu)（代表機(jī)構(gòu)）、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)委托其他組織運(yùn)營，不得向其分支機(jī)構(gòu)（代表機(jī)構(gòu)）、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)收取或者變相收取管理費(fèi)用”的要求，更加明確地禁止了中國地區(qū)開發(fā)促進(jìn)會這樣的行為，以防止類似事件再次發(fā)生。

    2012年9月，民政部官網(wǎng)公布了《對中國足球協(xié)會作出行政處罰》的通知，這張罰單引發(fā)公眾關(guān)注，也讓其他社會團(tuán)體引以為戒。足協(xié)被處罰的原因，是將所接受的廣告贊助收入納入下屬企業(yè)進(jìn)行核算。民政部對中國足協(xié)予以“警告”，并稱要監(jiān)督足協(xié)的整改落實(shí)情況。

    事實(shí)上，在相關(guān)配套扶持政策不到位的情況下，社會團(tuán)體興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、在核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動或服務(wù)取得收入，是社會團(tuán)體活動費(fèi)用的重要補(bǔ)充渠道，目的是促使其更加健康發(fā)展。因此，社會團(tuán)體可以參與舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但要作出嚴(yán)格的規(guī)范和限制，防止其通過舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體斂財(cái)、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)甚至滋生腐敗。因此，《規(guī)定》要求社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)在資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)、人員等方面與所舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體分開，同時(shí)要求社會團(tuán)體和所舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間若發(fā)生經(jīng)濟(jì)往來，應(yīng)按照等價(jià)交換的原則，收取價(jià)款、支付費(fèi)用。