中國養(yǎng)老保障體制改革，大體上可以分為三個階段：十二屆三中全會以前的傳統(tǒng)體制階段；80年代中期以后的社會統(tǒng)籌試點及實施階段；1995年3月以后的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”階段。

    “家庭+單位”模式的瓦解

    在人類社會發(fā)展的歷史中，家庭一直是養(yǎng)老的主要力量。

    進入20世紀50年代以后，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，在我國，除了家庭之外，單位也開始加入養(yǎng)老保障提供者的行列，“勞?！本褪沁@方面的典型例子。

    80年代中期，我國家庭養(yǎng)老能力受到削弱。1984年10月，中共中央十二屆三中全會發(fā)布《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》之后，國有企業(yè)改革全面展開，對養(yǎng)老保障體制產(chǎn)生沖擊。

    養(yǎng)老保障制度的變革迫在眉睫。為此，國家開始在一些市、縣進行養(yǎng)老保障費用的社會統(tǒng)籌試點。1991年6月，在試點的基礎上，國務院發(fā)布了《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確宣布實行養(yǎng)老保障的社會統(tǒng)籌。社會統(tǒng)籌體制開始在全國范圍內(nèi)逐步推行。

    1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，正式拉開了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障政策改革的開端?！稕Q定》力圖建立多層次的社會保障體系，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。

    社會統(tǒng)籌+個人賬戶

    企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的試點階段始于1995年。1995年3月，國務院下發(fā)《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，明確提出了改革方向是實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，還提出了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的兩個具體實施辦法，并允許各地結(jié)合本地實際選擇試點。

    1997年7月，在總結(jié)改革經(jīng)驗的基礎上，國務院發(fā)布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，決定建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度，向新的“統(tǒng)賬結(jié)合”方案過渡。

    1998年8月，根據(jù)現(xiàn)實的一些問題，國務院又發(fā)布了《關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知》，決定對有關政策實施進一步調(diào)整。主要內(nèi)容包括：將原來11個行業(yè)的行業(yè)內(nèi)養(yǎng)老統(tǒng)籌移交給地方（省、直轄市）管理；提高統(tǒng)籌層次，實施省級統(tǒng)籌；養(yǎng)老金的差額繳撥改為全額繳撥，并實施養(yǎng)老金社會化發(fā)放。

    2000年12月，國務院發(fā)布了《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，提出完善社會保障體系的總目標是：建立獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務社會化的社會保障體系。

    2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，加快建設與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系。

    2005年12月，《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》正式發(fā)布，明確了在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險領域的主要任務。

    從1993年到2005年間一系列變革措施下，中國養(yǎng)老保障體系已經(jīng)初步建成，制度改革已經(jīng)初見成效。

    老齡化沖擊養(yǎng)老保障體系

    社會保險的三個大層次是社會基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險、個人商業(yè)養(yǎng)老保險。

    2005年左右，中國第一層次的基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍已從國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工，擴大到其他所有制企業(yè)職工，惠及中國12%的人口；2000年設立作為養(yǎng)老儲備的全國社保基金也逐步發(fā)展壯大。

    第二層次的補充養(yǎng)老保險從無到有并逐步發(fā)展壯大，截至2004年3月，全國建立企業(yè)年金計劃的企業(yè)有22463家，參加計劃的職工約為702萬人，資產(chǎn)總額近600億元。

    但是形勢卻依然不容樂觀。

    對于中國的養(yǎng)老保障制度，有學者評價，世界上可能找不出一個國家，像中國這樣，在過去短短二十幾年的時間里，養(yǎng)老保障體系改革藍圖數(shù)度經(jīng)歷變遷。

    農(nóng)村，養(yǎng)老保障體系缺位

    我國從20世紀50年代就形成了具有鮮明二元特征的養(yǎng)老制度，在城市地區(qū)借鑒國外的離退休制度，在農(nóng)村只有極少數(shù)老年人享受五保制度。城市地區(qū)老年人的照料和精神慰藉內(nèi)容主要倚重家庭，農(nóng)村養(yǎng)老則主要是依靠家庭。這種格局直至今天仍然沒有多大的變化。

    我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險起步于上個世紀80年代。早期農(nóng)保制度建設自1998年進入第三階段以后陷入僵局。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，要求農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟相結(jié)合，有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。

    至今，農(nóng)村養(yǎng)老保障沒有實現(xiàn)大的突破，部分地方開始新型農(nóng)保試點，但全國性政策試點尚未開始。學界普遍認為，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度是農(nóng)村養(yǎng)老模式發(fā)展的必然趨勢，也是未來社會化養(yǎng)老保障的核心和基礎。

    2007年1月2日，勞動和社會保障部發(fā)布了《2008年勞動和社會保障工作要點》，提出“探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，開展建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。全面落實被征地農(nóng)民社會保障政策，切實做到即征即保”。這一表述，再次將社會的目光吸引到“中國養(yǎng)老保障制度改革”這一歷史性的重大話題上。

    養(yǎng)老金發(fā)展年表——

    1997年

    1997年，中國政府開始在全國建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金制度。

    1998年

    1998年，中國半數(shù)省市養(yǎng)老金收不抵支。

    2005年

    2005年，中國養(yǎng)老金基金空賬已達到8000億，且每年以1000多億規(guī)模擴大。

    2010年

    截至2010年，國家養(yǎng)老金個人賬戶本應有資產(chǎn)19596億元，實際上只有2039億元，導致17557億元的缺口將要由政府來償還。

    2001年到2075年

    據(jù)世行一項估算，從2001年到2075年，中國養(yǎng)老金缺口可能達9萬億人民幣，目前對于中國養(yǎng)老金缺口的估算，最樂觀的也認為缺口將達到3萬億人民幣。（張雪弢 整理）