■ 本報(bào)記者 張木蘭

    善款如何使用更有效率？一個(gè)公益項(xiàng)目應(yīng)承載怎樣的使命？項(xiàng)目如果中途擱淺，所涉公益資產(chǎn)又如何保障？

    項(xiàng)目背后，是一條涉及捐贈人、公益機(jī)構(gòu)、志愿者和受益人的緊密鏈條。在這個(gè)鏈條上，集合了眾多愛心人士和社會資源。

    如何更好地配置公益資源？這是一所公益打工子弟學(xué)校關(guān)閉后留給我們的思考。

    “為什么關(guān)？”以及“關(guān)閉后公益資產(chǎn)的處置”和“捐贈資金的使用效率”并由此引發(fā)關(guān)于“公益項(xiàng)目使命”的思考，是我們要探討的話題。

    經(jīng)過兩個(gè)月的努力與溝通未果后，7月中旬，公益民辦學(xué)校北京市朝陽區(qū)第一新公民學(xué)校關(guān)停。隨后，該校最大捐助方南都公益基金會表示，如果學(xué)校正當(dāng)、合法的要求不能得到滿足，將聯(lián)合主要捐贈人共同起訴索賠，依法主張自己的合法權(quán)益。

    關(guān)閉風(fēng)波

    北京朝陽區(qū)第一新公民學(xué)校（以下簡稱第一新公民學(xué)校）被迫關(guān)閉的事件要上溯到2011年11月。

    彼時(shí)，第一新公民學(xué)校接到朝陽區(qū)教委《關(guān)于開展扶持審批自辦學(xué)校的回函》，對學(xué)校提出了11條整改意見。據(jù)新公民社工發(fā)展與教育中心（以下簡稱新公民發(fā)展中心）負(fù)責(zé)人藺兆星介紹，2012年1月，學(xué)校在南都公益基金會立項(xiàng)撥款的支持下，花費(fèi)近四十萬元完成了整改，包括房屋頂棚使用防火材料，鋪設(shè)橡膠操場等等。學(xué)校在整改后接受了相關(guān)部門的驗(yàn)收檢查，等待教委的最后審批。

    審批結(jié)果遲遲未到，2012年5月30日，學(xué)校卻接到了朝陽區(qū)金盞鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)達(dá)的朝陽區(qū)教委決定關(guān)閉學(xué)校的口頭通知。

    隨后，6月3日，第一新公民學(xué)校的負(fù)責(zé)人、南都公益基金會致函朝陽區(qū)教委，請求其繼續(xù)推動對學(xué)校的扶持審批工作。其中寫道：“南都公益基金會和我校高度重視，投入大量人力、物力，按教委要求，完全落實(shí)整改。繼而，朝陽區(qū)各委辦局和金盞鄉(xiāng)政府順利地對我校進(jìn)行了驗(yàn)收檢查。但是，2012年5月30日突然接到取締我校的通知，令人費(fèi)解。公益辦學(xué)的道路本來就是教育的配合和補(bǔ)充。正值迎接黨的十八大的勝利召開之際，維穩(wěn)工作尤為重要，而金盞地區(qū)外來人口相當(dāng)集中，僅南片兩校在校生就1700多人，學(xué)生分流工作的壓力極大?！?/p>

    請求無果，6月19日上午學(xué)校收到了來自金盞鄉(xiāng)教育衛(wèi)生科的責(zé)令停業(yè)關(guān)閉的《告知書》，要求學(xué)校停止一切教學(xué)活動。

    校方在6月19日下午與6月21日分別與金盞鄉(xiāng)政府及朝陽區(qū)教委相關(guān)負(fù)責(zé)人洽談后，在7月2日，致函朝陽區(qū)政府，試圖獲得支持。并提出三個(gè)辦學(xué)方案：1、區(qū)教委繼續(xù)扶持審批該學(xué)校；2、區(qū)教委或鄉(xiāng)政府另尋校舍，委托新公民學(xué)校辦學(xué)；3、鄉(xiāng)政府或村委會收購現(xiàn)校舍，然后委托新公民學(xué)校辦學(xué)。三個(gè)方案均未得到認(rèn)可。7月16日，第一新公民學(xué)校召開全體學(xué)生家長會，安排學(xué)生分流工作。

    至此，經(jīng)過兩個(gè)月與政府溝通失效后，第一新公民學(xué)校關(guān)停已成定局。7月22日，新公民計(jì)劃發(fā)起人、南都公益基金會理事長徐永光就學(xué)校關(guān)閉事件致信秘書處全體同事，稱支持秘書處為維護(hù)新公民學(xué)校孩子與老師的權(quán)益、為保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)權(quán)（包括有形和無形資產(chǎn)）與政府繼續(xù)談判。

    南都公益基金會秘書長劉洲鴻告訴記者，如果學(xué)校的談判要求不能得到滿足，基金會將聯(lián)合學(xué)校的主要捐贈人共同起訴索賠。學(xué)校的談判要求將在下文提到。

    要求和問題

    北京市朝陽區(qū)第一新公民學(xué)校原名京華希望學(xué)校，位于朝陽區(qū)金盞鄉(xiāng)馬各莊村，當(dāng)時(shí)為私人民辦學(xué)校，2005年，北馬房校區(qū)設(shè)立，同年12月，獲得了朝陽區(qū)教委頒發(fā)的辦學(xué)許可證。2007年，南都公益基金會發(fā)起“新公民計(jì)劃”項(xiàng)目，8月，在朝陽區(qū)教委的引薦下，北馬房校區(qū)被南都公益基金會改制為朝陽區(qū)第一新公民學(xué)校。2008年9月，馬各莊校區(qū)也被改制為新公民學(xué)校。

    2009年，由于政府實(shí)行土地儲備拆遷，北馬房校區(qū)關(guān)閉，將學(xué)生分流，其中大部分分流到馬各莊校區(qū)。而關(guān)于北馬房校區(qū)的補(bǔ)償問題則一直懸而未決。

    此次，借馬各莊校區(qū)被關(guān)閉的機(jī)會，南都公益基金會提出了“對南都公益基金會和其他愛心機(jī)構(gòu)、人士在北馬房和馬各莊學(xué)校的全部公益投入進(jìn)行補(bǔ)償”的要求，同時(shí)還要求：1、保證不讓一個(gè)孩子失學(xué)，不設(shè)置任何入學(xué)門檻；2、保證每一位教職員工的合法權(quán)益，妥善安置他們的工作，或給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對于學(xué)生的分流和教職員工的安置，基金會將保持關(guān)注。

    實(shí)際上，在6月21日上午，劉洲鴻赴朝陽區(qū)教委與教委社會力量辦學(xué)科周科長會面時(shí)，對方已經(jīng)表態(tài)，朝陽區(qū)教委將妥善安置分流學(xué)生，保證不讓一個(gè)孩子失學(xué)。

    藺兆星告訴記者，金盞鄉(xiāng)政府下達(dá)給第一新公民學(xué)校的《告知書》同時(shí)也抵達(dá)了金盞鄉(xiāng)的另外3所打工子弟學(xué)校：同心學(xué)校、皮村新利學(xué)校和馬各莊實(shí)驗(yàn)學(xué)校。這4所學(xué)校共計(jì)有在校學(xué)生三千人左右。關(guān)閉理由大同小異，或衛(wèi)生不合格，或存在安全隱患，或未取得辦學(xué)資質(zhì)。同時(shí)，鄉(xiāng)政府方面明確承諾給家長：學(xué)生絕不會失學(xué)，被分流后可以選擇黎各莊小學(xué)和定福莊三小。

    記者在黎各莊小學(xué)發(fā)現(xiàn)，該學(xué)校為一所新建學(xué)校，收尾部分尚未完工。與被關(guān)閉的打工子弟學(xué)校相比，硬件上明顯高出一籌。藺兆星解釋，黎各莊小學(xué)和定福莊三小雖然屬于民辦性質(zhì)，但并非純粹意義上的民辦學(xué)校，而是“政府委托辦學(xué)”。

    作為北京市外來務(wù)工人員聚集區(qū)，朝陽區(qū)承載著全市超過四分之一的外來義務(wù)教育適齡兒童。2010年開始，為解決打工子弟的教育問題，朝陽區(qū)教委提出了“政府委托辦學(xué)”的概念，即整合騰退公辦學(xué)校校舍用于舉辦民辦學(xué)校，委托具有豐富教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的退休老師為校長，就近定向接收周邊來京務(wù)工人員隨遷子女。優(yōu)惠政策為：對委托辦學(xué)的舉辦者不僅免費(fèi)提供校舍，還給予專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，如提供公用經(jīng)費(fèi)定額補(bǔ)助、負(fù)擔(dān)校舍供暖費(fèi)、負(fù)擔(dān)教師保險(xiǎn)費(fèi)用總額的50%、為學(xué)校提供必需的教育教學(xué)設(shè)備設(shè)施等等。

    作為改革試點(diǎn)，該政策曾被朝陽區(qū)教委大力宣傳，但卻一直未在北京市普及。藺兆星認(rèn)為“政府委托辦學(xué)”的標(biāo)準(zhǔn)值得探討，暗箱操作的空間大，“起碼應(yīng)該有個(gè)招標(biāo)環(huán)節(jié)”，另外，“政府委托辦學(xué)”的學(xué)校政府對其扶持補(bǔ)貼力度大，同時(shí)又按照民辦學(xué)校模式收取學(xué)費(fèi)，這樣的前提下都不允許市場化競爭，非常不公平。

    他認(rèn)為政府此舉并非出于真心解決打工子弟教育問題，他表示：“如果學(xué)生被分流到真正的公辦學(xué)校，我無話可說?！?/p>

    “公益投入補(bǔ)償”的說法

    事實(shí)上，在7月16日的分流登記中，有10%的學(xué)生家長表示要將孩子送回老家，近10%的家長仍在考慮，剩下的絕大多數(shù)學(xué)生則都選擇了政府安排的兩所學(xué)校。

    而由于關(guān)閉風(fēng)波，幾所打工子弟學(xué)校的部分教師已經(jīng)開始去黎各莊小學(xué)和定福莊三小面試。事實(shí)上，拋開教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生的上學(xué)距離不講，南都公益基金會提出的“保證學(xué)生入學(xué)”和“教職員工合法權(quán)益”的要求似乎已經(jīng)得到了解決。

    問題開始集中在“公益投入補(bǔ)償”上。

    劉洲鴻告訴記者，南都公益基金會已經(jīng)開始進(jìn)行相關(guān)法律咨詢，一旦其要求不能得到滿足，南都公益基金會將依據(jù)《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《基金會管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》等法律法規(guī)，聯(lián)合主要捐贈人共同起訴索賠。

    記者在南都公益基金會網(wǎng)站上發(fā)現(xiàn)，2007年至2012年6月，社會各界對第一新公民學(xué)校的資源投入統(tǒng)計(jì)約為1124.3萬元。其中，包括南都公益基金會辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入約677.1萬元，項(xiàng)目投入約164.2萬元，社會資源投入約283萬元。

    據(jù)了解，目前我國還沒有針對社會性資產(chǎn)處理的具體規(guī)定，所以政府往往容易忽視該問題。最近的一起相關(guān)案例是發(fā)生在5月末的“四川綿陽紫荊民族中學(xué)被拆”一事。由香港援建的四川綿陽紫荊民族中學(xué)在投入使用不到兩年后，為給一豪華廣場項(xiàng)目讓路被拆。結(jié)果捐贈方收回了援建學(xué)校的200萬港元，并將其回?fù)艿教貐^(qū)政府設(shè)立的四川重建基金。

    而在第一新公民學(xué)校被關(guān)風(fēng)波中，從南都集團(tuán)到南都公益基金會到新公民中心再到學(xué)校本身，捐贈關(guān)系較為復(fù)雜。

    北京師范大學(xué)中國公益研究院院長王振耀坦言，新公民學(xué)校的公益資產(chǎn)涉及捐贈人、基金會及開辦者多方的投入，資產(chǎn)并不是單純歸學(xué)校所有，歸屬亦不好劃分。再者，關(guān)于公益資產(chǎn)的處置我國尚無具體的法律規(guī)定。綿陽紫荊民族中學(xué)的捐贈方比較單一，所以處理起來也簡單。

    劉洲鴻坦言，作為南都公益基金會秘書長，他面臨著向基金會理事會作出相應(yīng)解釋的壓力?！皩W(xué)校08年改制后基金會持續(xù)每年都有大筆投入，現(xiàn)在學(xué)校說沒就沒了，沒辦法向捐贈方解釋。如果說它存在十年，幾十年，因?yàn)槿丝诹鲃踊蛘呷丝诮Y(jié)構(gòu)的調(diào)整，說學(xué)校沒有必要存在，所以關(guān)了，這理事們都能理解?？涩F(xiàn)在是政府行為，人為的因素占主導(dǎo)，關(guān)鍵學(xué)校最初還是政府引薦的。這很難說清楚。”

    同時(shí)，對于藺兆星來講，作為“新公民計(jì)劃”的執(zhí)行方負(fù)責(zé)人，除了善款流向外，他還需要向南都基金會解釋捐贈資金的使用效率問題。“比如年初根據(jù)朝陽區(qū)教委整改意見，學(xué)校投入的四十萬，現(xiàn)在看來就沒有任何意義，雖然這部分錢使用時(shí)符合基金會的宗旨和章程。”

    新公民計(jì)劃

    2007年，南都公益基金會發(fā)起了“新公民計(jì)劃”項(xiàng)目，資助非營利組織開展農(nóng)民工子女教育、心靈關(guān)懷的志愿服務(wù)和公益創(chuàng)新項(xiàng)目，為農(nóng)民工子女捐建民辦非營利新公民學(xué)校。彼時(shí)，新公民學(xué)校是“新公民計(jì)劃”的核心內(nèi)容。

    隨后，南都公益基金會又發(fā)起成立新公民社工發(fā)展與教育中心，作為“新公民計(jì)劃”的執(zhí)行方，主要服務(wù)于新公民學(xué)校。被賦予“解決農(nóng)民工子女教育問題的第三條路”，新公民學(xué)校定位為非營利、平民性與高質(zhì)量。發(fā)起人徐永光設(shè)想走一條由政府、企業(yè)、家長共同為農(nóng)民工子女上學(xué)埋單的公益辦學(xué)之路。

    然而，資金缺口大、社會籌款不利、政府支持不足、師資力量匱乏等一系列問題接踵而至。南都公益基金會的捐款除種子資金外，主要用于填補(bǔ)已改制學(xué)校的虧空，陷入“學(xué)校建的越多，投入則越多”的怪圈之中。項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初“將用5至10年時(shí)間，捐建100所民辦公益學(xué)?！钡哪繕?biāo)面臨重重阻力。

    2009年，由于政府實(shí)行土地儲備拆遷，第一新公民學(xué)校北馬房校區(qū)關(guān)閉，學(xué)生分流。這讓本已為數(shù)不多的新公民學(xué)校又少了一所。

    變革始于2010年。

    2010年4月12日，南都公益基金會在北京舉行第一屆理事會第九次會議，審議通過《南都公益基金會戰(zhàn)略規(guī)劃項(xiàng)目工作報(bào)告》，將新公民計(jì)劃列為特定公益領(lǐng)域項(xiàng)目。

    《報(bào)告》中稱：“新公民計(jì)劃成立伊始選題起點(diǎn)高，但遇到一些困境。偏離原定位，導(dǎo)致新公民項(xiàng)目的社會影響力與實(shí)際效果不對稱”，“改制的農(nóng)民工民辦學(xué)校起點(diǎn)較低，管理人事問題層出不窮、責(zé)任主體不清晰”，同時(shí)指出：新公民項(xiàng)目有必要，也可能調(diào)整、整合到新的戰(zhàn)略框架中來。南都公益基金會正式開始對進(jìn)行了三年的“新公民計(jì)劃”進(jìn)行調(diào)整。

    南都公益基金會計(jì)劃在3至5年內(nèi)完成由操作型到資助型的轉(zhuǎn)變，迅速孵化新公民中心，并完成實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立。

    除此之外，為了在財(cái)務(wù)上逐步退出，南都公益基金會還開始與公募基金會合作，增強(qiáng)對新公民學(xué)校的募款。在綜合投入上，新公民計(jì)劃由此前約占基金會總投入近70%的份額逐步縮減到三分之一。

    這一系列調(diào)整可以總結(jié)為“南都理事會逐步削減對新公民學(xué)校的支持，并扶持NGO接盤新公民計(jì)劃的項(xiàng)目，將對新公民學(xué)校數(shù)量上的復(fù)制轉(zhuǎn)為教育經(jīng)驗(yàn)上的探索”。

    兩年后，戰(zhàn)略調(diào)整效果顯現(xiàn)：截至2011年底，南都公益基金會在全國資助的新公民學(xué)校為11所，為每所學(xué)校提供了150萬到200萬不等的種子基金，合計(jì)投入2800萬。而在計(jì)劃中的其它項(xiàng)目上，則資助了全國116家民間機(jī)構(gòu)開展163個(gè)公益項(xiàng)目，覆蓋全國18個(gè)省市區(qū)，累計(jì)投入約5000萬元。

    藺兆星告訴記者，新公民發(fā)展中心一直積極與其它基金會和企業(yè)取得聯(lián)系，以便獲得更多資源，實(shí)現(xiàn)真正獨(dú)立。第一新公民學(xué)校關(guān)閉后，中心將把在京的另外一所新公民學(xué)校作為重點(diǎn)，繼續(xù)探索針對農(nóng)民工子女的有效教育途徑。

    在中國青少年發(fā)展基金會秘書長涂猛看來，“新公民學(xué)?！钡膰L試值得鼓勵(lì)。涂猛認(rèn)為，隨著政府對教育投入的不斷加大，打工子弟學(xué)校被撤并應(yīng)該是遲早的事?！啊鹿駥W(xué)?！@個(gè)項(xiàng)目最要害的問題，是沒有考慮到學(xué)校被撤掉之后所涉及的公益資產(chǎn)如何處理，這是項(xiàng)目在制度設(shè)計(jì)上的缺失?！蓖棵驼f。

    王振耀則表示，國外在公益項(xiàng)目遇到問題時(shí)，公益資產(chǎn)的處理方法值得借鑒。比如先成立專家委員會，然后將利益相關(guān)方，尤其是捐贈方都聚攏到一起，共同商討解決方案。