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2016-07-19 來源 :公益時報??作者 : 孔祥成 侯德彤
眼下，長江流域10省正遭受多年不遇的洪災(zāi)，截至目前受災(zāi)人口4919萬人，其中以武漢情況最為嚴(yán)重。而85年前的夏天，也曾有一場號稱“世界歷史中創(chuàng)紀(jì)錄”的洪災(zāi)侵襲了長江流域，淹死14.5萬人，武漢市被淹前后長達(dá)100余天。在當(dāng)時那場浩劫中，催生了一個名為“國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會”(簡稱“國水委”)的賑務(wù)組織。
作為當(dāng)時中央政府臨時組建的專門救濟(jì)1931年水災(zāi)的賑務(wù)組織，它一改以前的救災(zāi)模式——單純籌募資金和賑糧，撥交至災(zāi)區(qū)各級行政機(jī)關(guān)或依靠民政部門的賑務(wù)機(jī)關(guān)來組織實(shí)施賑濟(jì)，而是吸取了民間義賑經(jīng)驗(yàn)，并參酌了西方應(yīng)付突發(fā)事件的管理模式，自上而下建構(gòu)了獨(dú)立的組織運(yùn)營體系，彰顯出“官主民辦”、“官義合辦”的特色。而這一組織體現(xiàn)出的用人制度和自律機(jī)制或許時至今日仍對我國的救災(zāi)工作有借鑒意義。
中高層：考察學(xué)歷、資歷
作為應(yīng)對1931年江淮大水的最高決策機(jī)關(guān)，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會的執(zhí)行部門設(shè)調(diào)查、財務(wù)、會計、稽核、衛(wèi)生防疫、運(yùn)輸、聯(lián)絡(luò)災(zāi)區(qū)工作等七組。其中，委員會派遣的災(zāi)區(qū)工作組，又下轄江北區(qū)賑務(wù)專員辦公處和寧屬區(qū)賑務(wù)專員辦事處等省區(qū)賑務(wù)派出機(jī)構(gòu)。辦公處專員以下設(shè)干事長一人，置總務(wù)、文書、會計、運(yùn)輸四股。重災(zāi)縣份，可依照工作組所頒發(fā)《查放通則》設(shè)立查放局。查放局成為縣級賑務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
可見，適應(yīng)于這種科層化辦公環(huán)境的賑務(wù)人員，對其學(xué)歷與資歷均有較高的要求。
于是，“國水委”職員履歷強(qiáng)調(diào)的主要有兩點(diǎn)：一是受教育背景和學(xué)歷，這是一個前提條件，科層化的管理體制與文書運(yùn)作方式對受教育程度有較高的要求。查閱當(dāng)年任職人員列表，除一人情況不明外，余皆在高中或中專以上文憑，有的則是高校知名教授，從學(xué)歷與專業(yè)上都能滿足救災(zāi)工作的需要。二是任職資歷，有無辦賑經(jīng)驗(yàn)，是否熟悉政府辦公程序與環(huán)境。以上這些辦賑人員的一個共同特點(diǎn)就是，大都在政府機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位做過中層官員，很多直接就是銀行經(jīng)理、行長或公司董事長，具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和老練的操作能力。因此，無論其學(xué)歷或資歷，都比較合格，符合才堪專任的用人原則。
值得指出的是，“國水委”吸收外國人擔(dān)任決策顧問或財務(wù)稽管。1931年9月8日，國際聯(lián)盟第十二屆大會，通過英國代表薛西爾關(guān)于由國聯(lián)衛(wèi)生部協(xié)助中國救濟(jì)水災(zāi)的提議。9月15日，國聯(lián)衛(wèi)生部長拉西曼抵南京，先向衛(wèi)生署長劉瑞恒詢問災(zāi)區(qū)情況，隨后與蔣介石商談災(zāi)區(qū)整個防疫計劃，并赴漢口長江一帶實(shí)地考察。9月18日，“國水委”聘拉西曼為衛(wèi)生高等顧問，借以實(shí)施西方式的公共衛(wèi)生防治。救災(zāi)組織人才梯隊“中西結(jié)合，唯才是用”的特點(diǎn)，于此可見一斑，這也從側(cè)面反映了民國時期救災(zāi)理念的進(jìn)步。
基層：人品、名望與經(jīng)驗(yàn)并重
而在基層賑務(wù)組織中，經(jīng)驗(yàn)、閱歷與人脈關(guān)系等社會資本，則無疑更有利于地方賑務(wù)的開展。
事實(shí)上，這一選才原則得到了較好的實(shí)施。在查放人員的選聘上，可謂有賑無類，一以才識、經(jīng)驗(yàn)、名望為準(zhǔn)則。“查放、急賑各縣設(shè)查放局，由專員遴聘操守堅正，心地慈祥，熟悉賑務(wù)者一人為查放長。每局置查放員十余人，事務(wù)員二人，除由專員及查放長延請擔(dān)任外，由各該縣縣長遴選能耐勞苦、樂為慈善、干練明達(dá)、清廉公正之邑人若干，開單交由查放長按名接見酌量延請擔(dān)任。”可見，上自查放長，下至查放員，其選聘都有素質(zhì)和能力兩方面的限制。
而在當(dāng)時鄉(xiāng)紳階層逐漸分化、轉(zhuǎn)化以至于退出歷史舞臺之際，留守鄉(xiāng)村的一批士紳自然成為“國水委”尋求支持與幫助的首選對象。1931年9月10日，賑務(wù)聯(lián)席會議公請劉仲書、顧瑤臣專輪赴劉莊迎高鶴年居士進(jìn)城主持賑務(wù)。高鶴年系當(dāng)?shù)氐拿客?，從其父開始就熱心地方救濟(jì)事業(yè)，多次捐資助修圩堤，造福一方。高鶴年作為中國傳統(tǒng)士紳的代表，秉承了民間義賑的品質(zhì)，參其事而不居其功，捐其資而不領(lǐng)其賞，在救災(zāi)事務(wù)中發(fā)揮了重要作用。
在地方精英中，除了鄉(xiāng)紳，宗教界知名人士也被納入到這一官方編制的賑務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系之中。如“國水委”災(zāi)區(qū)工作組電令各專員：“組織查放局之時務(wù)請加以注意，如遇需人相助，并請留意各縣具有賑務(wù)經(jīng)驗(yàn)之教士，就近接洽延用具報。”1931年9月15日，如皋東陳紅卍字會職員陸答山、黃辟塵、袁克明便邀請范成法師蒞興化查災(zāi)，并承運(yùn)難民到如皋等處收容。泰縣水災(zāi)賑務(wù)委員會邀請常惺法師擔(dān)任救災(zāi)委員。另外，上海佛教界名居士朱子橋(朱慶瀾)、王一亭(王震)、黃慶瀾等亦加入了“國水委”救災(zāi)組織。其他如蘇州基督教傳教士也被邀請加盟地方賑災(zāi)組織。經(jīng)過對地方人才的羅掘，基本上達(dá)到了“每一區(qū)都有一位有經(jīng)驗(yàn)的賑務(wù)熟手引領(lǐng)”的初衷，充分體現(xiàn)了官方賑務(wù)組織“官主(持)民辦”的特點(diǎn)。
監(jiān)督與審查雙管齊下
“國水委”無論在人員的選聘上，還是在賑務(wù)人員的提升上，都有一套行之有效的自律機(jī)制，以保證賑務(wù)組織的業(yè)績、信譽(yù)與公正。
首先，在對查放人員延聘的過程中，增加了資格審查環(huán)節(jié)。要求受聘的查放員要由地方薦舉并取保于殷實(shí)商戶。
其次，多重監(jiān)督機(jī)制。如果僅把好選聘的入門關(guān)，并不能有效地阻止腐化現(xiàn)象的產(chǎn)生。為此，還要建立上級督察和群眾監(jiān)督的雙向機(jī)制。以預(yù)算、查帳、稽核等經(jīng)濟(jì)手段和民心、民意評價等綜合指標(biāo)來衡量辦賑人員的績效，隨時接受民眾舉報。
如鹽城縣第二區(qū)農(nóng)會干事長高載熙，檢舉鹽城查放局查放員沈靜齋，侵吞賑款四百零一元，并未填發(fā)賑票，情節(jié)重大，經(jīng)查證后屬實(shí)，“函請江蘇省政府轉(zhuǎn)飭鹽城縣長，傳集人證，訊明法辦，責(zé)令將所吞賑款如數(shù)交出，發(fā)由該縣查放局另派妥員補(bǔ)放，以慰災(zāi)黎而全賑譽(yù)”。
再輔之以監(jiān)察機(jī)關(guān)的明察暗訪，對辦賑員無疑是一個有效的監(jiān)督和防范措施。“關(guān)于施賑工作，有賑員查戶給票，地方公團(tuán)監(jiān)放賑款之規(guī)定，互相督率，重重限制，法良意美，弊絕風(fēng)清”，這種民督官辦的監(jiān)督方式，是對官督民辦形式的一種補(bǔ)充。
如上所述，對于賑務(wù)人員的任用，標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很嚴(yán)格。但在晉升方面，要求更高。國民政府有專章規(guī)定，對賑濟(jì)異常出力、貢獻(xiàn)卓著者優(yōu)先考慮銓敘，臨時雇用的事務(wù)員可借此升級為國家正式公務(wù)員，本來已是政務(wù)官的可予以提拔，甚至連升三級。因此，不乏一些賑務(wù)員意圖走此終南捷徑，以賑務(wù)事功實(shí)現(xiàn)身份“轉(zhuǎn)正”。但事實(shí)上，由于對學(xué)歷等硬件的把關(guān)較嚴(yán)，不易疏通。
社會精英參與下的官賑梯隊
在“寧缺勿濫”的選聘標(biāo)準(zhǔn)和“隨時淘汰”的錄用機(jī)制雙重作用下，作為1931年江淮水災(zāi)總指揮部和救災(zāi)中樞的“國水委”，自上而下各層機(jī)構(gòu)吸收了大量的民間人士，并委以重要職位。如決定“國水委”募捐方針的財務(wù)組財務(wù)委員會的委員們，正是設(shè)立代收窗口的銀行或企業(yè)的負(fù)責(zé)人，許多還是當(dāng)時義賑活動的代表性機(jī)構(gòu)上?；I募會的成員。上?；I募會的常務(wù)委員虞洽卿、王曉籟、王一亭、張之江、黃涵之、張嘯林、杜月笙、李晉、秦潤卿、林康侯等均系“國水委”委員，他們與政府內(nèi)政部、財政部、實(shí)業(yè)部、交通部等部門高官一起組成了“國水委”的高層決策和管理的領(lǐng)導(dǎo)隊伍。
從中層而言，融合方式更是多樣化。“國水委”不斷增加人員編制，吸納社會精英，分權(quán)共事。如“國水委”顧問楊格曾建議聘請南京中央大學(xué)、金陵大學(xué)教授凌道揚(yáng)等人入會。“諸君熱心災(zāi)賑，發(fā)愿籌款，賑濟(jì)寧屬六縣災(zāi)民，并擬有進(jìn)行計劃”，“國水委”委員長宋子文下令吸收這股新鮮血液，借助專家學(xué)者的力量和威望來壯大賑濟(jì)事業(yè)，“原擬設(shè)立寧屬分會，因與本會辦法未能一致，商量結(jié)果，關(guān)于寧屬區(qū)加派賑務(wù)專員一人，即以凌君任之。”具體操作辦法為，“規(guī)定寧屬六縣中之江寧、江浦、六合、溧水、高淳等縣，業(yè)由執(zhí)事派有急賑查放長，仍就原發(fā)賑款繼續(xù)發(fā)放。凌君專任籌劃寧屬已辦急賑外之各項賑濟(jì)事項，庶界限分清，事權(quán)不至混淆”，立即轉(zhuǎn)致寧屬各查放長知照，“一切仍望分工合作”。
“國水委”在基層縣級機(jī)構(gòu)亦吸納了大量的地方精英，充實(shí)賑災(zāi)隊伍。近代以來士紳作為一個封建階層趨向衰落，但農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固及封建性的大量殘留，使得紳士階層消亡速度得以延緩。如興化縣查放局成立伊始，即“經(jīng)聘任素具賑務(wù)經(jīng)驗(yàn)之郝績甫先生為興化查放長，并請邑紳現(xiàn)任賑務(wù)分會委員，高鶴年、石金聲兩先生協(xié)同郝君辦理”。縣查放局查放長的人選至關(guān)重要，一般選擇當(dāng)?shù)鼗蜞徔h德高望重且諳于賑務(wù)之士紳擔(dān)任。查放員則由大會公推或名流具結(jié)薦舉，再由查放長加聘，名單送總會備案。
“國水委”通過用人制度的探索，一方面自上而下地大量吸納社會賑災(zāi)精英，使其隊伍的職員構(gòu)成結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化。政治官僚所占比重大大減小，而職業(yè)和技術(shù)官員比例上升，組織成員構(gòu)成合理化，促使救災(zāi)機(jī)構(gòu)群體的學(xué)歷、專業(yè)、閱歷、背景、威望等社會文化資本提升。另一方面，薦舉、擔(dān)保、審查、監(jiān)督、晉升等各用人環(huán)節(jié)的合理設(shè)計，又為賑災(zāi)組織的自律提供了機(jī)制上的保障?？傊?，在“官主民辦”、“官義合辦”的指針下，中央政府吸納了大量的民間精英參與賑災(zāi)，使得義賑的理念與經(jīng)驗(yàn)在“國水委”的救災(zāi)政策與制度中得到更多的體現(xiàn)。
■ 孔祥成 侯德彤
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